Euroopan unionin jäseninä on 28 hyvin erilaista valtiota. Väkiluvultaan suurin on Saksan liittotasavalta (81 miljoonaa) ja pienin Malta (0,4 miljoonaa). Jäsenmaiden hallintojärjestelmät ovat myös erilaisia. Jäsenvaltioiden hallintojärjestelmien muutokset ja niiden syyt ovat kiinnostavia. Muutoksessa voidaan erottaa pitkän aikavälin tiedostamattomat ja tietoiset muutokset sekä reformit.
Muutoksen syitä ovat olosuhteet, poliittiset ideologiat sekä kansalaisten vaateet ja odotukset. Nämä vaikuttavat pitkällä aikavälillä. Niin sanotun polkuriippuvaisuuden mukaan valtiolla on aina historiallinen taustansa, joka määrää muutoksen suuntaa. Tosin radikaalejakin muutoksia voi esiintyä sopivan mahdollisuuksien ikkunan avautuessa.
Uudistaminen on määrätietoista muutosta
Määrätietoinen muuttaminen taas on uudistamista, reformien toteuttamista. Valtioiden hallintojärjestelmien uudistusten taustalla ovat usein toiminnan tehostaminen, laatu ja rakenteen selkeyttäminen. OECD ja muut ylikansalliset toimijat puhuvat hyvästä hallinnosta. Toukokuussa Zagrebissa järjestetyn NispaCee konferenssin avajaisissa Kroatian hallintoministeri kertoi hallituksen tavoittelevan tehokkuutta, toimintakykyä ja korruption kitkemistä. Hyvän hallinnon periaatteet ovat helposti hyväksyttäviä, toisaalta ne ovat myös melko väljiä. Kuten Christopher Pollitt ja Peter Hupe (2011) toteavat: kuka kannattaisi huonoa hallintoa.
Uudistukset eivät aina toteudu
On kuitenkin huomattava, että uudistusten tavoitteet ovat vasta tavoitteita. Toinen kysymys on, toteutuuko muutos. Tähän vaikuttaa moni tekijä. Ensinnäkin eri valtioiden perustuslait ja valtiosäännön käytännöt mahdollistavat erilaisia strategioita. Iso-Britanniassa esimerkiksi parlamentilla on niin suuri valta, että se voi päättää sekä valtionhallinnon että paikallishallinnon (Englanti) asioista yksin. Monipuoluejärjestelmässä taas voi olla erilaisia vetotekijöitä, jotka vaativat neuvotteluja ja konsensuksen saavuttamista.
Uudistusten toimeenpano ei myöskään aina ole niin sujuvaa. Toimeenpanotutkimuksessa on keskusteltu siitä, että hyvä toimeenpano jättää pelivaraa hallintoprosessiin ja perustuu keskusteluille. Julkishallinnon verkostomaisuuden lisääntyessä täytyykin keskustella, mikä lisää arvaamattomuutta uudistuksen tuloksista. Kun esimerkiksi Suomessa hallitus edellytti, että sosiaali- ja terveydenhoidon väestöpohjan tulee olla 20 000, niin seurauksia ei tiedetty. Käytännössä melko suuri osa kunnista liittyi erilaisiin liikelaitoksiin ja kuntayhtymiin, ja pienempi osa päätyi kuntaliitoksiin.
Muutosta voi olla myös vaikea havaita. Tämä liittyy tulosten arviointiin. Jos tavoitteena on toiminnan asiakaslähtöisyys, niin uudistus koskee yleensä keinoja tuon tavoitteen saavuttamiseksi. Toteutetun uudistuksen siis oletetaan aikaansaavan muutoksen. Mutta mikäli oletus ei päde, niin myöskään muutosta ei synny. Viime aikoina on keskusteltu esimerkiksi siitä, saako työttömyysturvan etujen heikentäminen ihmisiä hakemaan aktiivisemmin töitä. Tässä kysymyksessä ei voi hakea suoraan mallia muista hallintojärjestelmistä, sillä työkulttuurikin on osa hitaasti muovautuvaa ja kansallisesti määräytyvää perusrakennetta.
Tutkimus tukee muutosten toteuttamista
Mitä tämä tarkoittaa käytännössä? Muutospyrkimyksiltä putoaisi pohja pois, jos emme uskoisi minkään muuttuvan. Toimeenpanotutkimusta onkin pidetty katastrofitutkimuksena, koska sen mukaan muutoksen täydellinen toteutuminen on harvinaista. Toisaalta muutoksia myös tapahtuu. Tutkimuksella voi olla merkitystä muutoksen mahdollistajana. Vaikka tutkimus ei voisikaan tarjota pitävää näyttöä, niin erilaisten muutosvaihtoehtojen kartoitus ja punninta eri näkökulmista on arvokasta. Tulosohjauksen käytöstä johtamisessa on keskusteltu paljon ja tutkijat ovat osoittaneet, kuinka tärkeää on asettaa sellaisia tavoitteita, jotka kuvaavat toiminnan todellisia tuloksia (outcome). Myös tutkimustieto tulosmittareiden vääristyneestä käytöstä (esimerkiksi että tehdään vain mittareiden kuvaamat tehtävät) on johtanut paremmin johtamista tukevien menetelmien käyttöönottoon.
Lisälukemista:
Kettunen, Pekka (2016) Review of Hill, M, Hupe, P. Implementing Public Policy, Scandinavian Journal of Public Administration 20: 119-124
Kettunen, Pekka & Sandberg, Siv & Fredriksson, Cecilia (2016) Eurooppalaiset hallintojärjestelmät vertailussa. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 37/2016
Pollitt, Christopher & Hupe. Peter (2011) Talking About Government, Public Management Review, 13:5, 641-658
Teksti: Pekka Kettunen, Åbo Akademi
