Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminta
Raportti: Toissijaiselle ympäristövahinkovastuulle on käytössä useita rahoitusratkaisuja

Erilaisia ympäristövahinkoihin liittyviä toissijaisia rahoitusjärjestelmiä on kokeiltu tai on käytössä monessa maassa. Kaikki toimialat ja vahingot kattavia yleisiä vahinkorahastoja ei kuitenkaan ole. Sen sijaan on kirjo erilaisia rahoituskeinoja, joista valitsemalla voidaan kehittää parhaiten Suomeen soveltuva ratkaisu, kertoo Suomen ympäristökeskuksen (SYKE) ja Helsingin yliopiston tuore selvitys.

Toissijaisen ympäristövahinkovastuun rahoitusmallien vertailu (TOVARAMA) -hanke kokosi tietoa yhdeksän maan toissijaisista vastuujärjestelmistä, arvioi niihin liittyviä rahoitusmalleja ja niiden soveltuvuutta Suomen ympäristövastuun järjestelmään.

Tarve kehittää nykyisiä TOVA-järjestelmiä

Toissijainen ympäristövastuu (TOVA) on muun tahon kuin ympäristövahingon aiheuttajan vastuuta haitallisista vaikutuksista ja niiden korjaamisen kustannuksista. Toissijaista rahoitusta tarvitaan, kun aiheuttaja on tuntematon, maksukyvytön tai tavoittamattomissa. Nykyisiä TOVA-järjestelmiä Suomessa ovat ympäristövahinkovakuutus, öljysuojarahastojärjestelmä sekä valtion budjettirahoitus. Ne eivät kata kaikkia tilanteita, vaan maksajaksi voi päätyä valtio, kunnat tai yksityiset henkilöt. Hallitusohjelman mukaan nykyisiä järjestelmiä tulee kehittää, sillä liian usein ympäristövahinkojen ehkäisyä ja torjuntaa on jouduttu rahoittamaan valtion budjetista.

Tietoa vaihtoehtoisista tavoista toteuttaa ja rahoittaa TOVA-järjestelmiä

TOVA-hankkeessa kerätyn laajan aineiston perusteella saatiin yleiskuva siitä, miten Euroopassa, Australiassa ja Pohjois-Amerikassa TOVA-järjestelmiä on toteutettu ja rahoitettu. Selvityksen mukaan vertailumaissa keskeiset rahoitusmallit ovat budjettiperusteinen toissijainen vastuu, säädösperusteinen kollektiivinen aiheuttajan vastuu ja sopimusperusteinen kollektiivinen aiheuttajan vastuu. Hankkeessa tunnistettiin joukko erilaisia yksittäisiä rahoitusjärjestelmiä, joista merkittävä osa liittyi vanhoihin maaperän pilaantumistapauksiin. TOVA- järjestelmien lisäksi useissa vertailumaissa on ollut esillä tarve kehittää vakuuksia ja konkurssilainsäädäntöä.

Rahoitusmallien arviointi ja vertailu toteutettiin käyttäen kriteereinä muun muassa kustannuksia, kattavuutta, aiheuttamisperiaatteen toteutumista, hyväksyttävyyttä sekä oikeusturvan toteutumista. Selvityksessä todettiin, että suurimpia eroja rahoitusmallien välillä syntyy suhteessa aiheuttamisperiaatteen toteuttamiseen, vahinkotilanteiden kattavuuteen ja järjestelmän toteutuksen kustannustehokkuuteen.

Hankkeessa selvisi, että Suomessa on jo kokemusta kaikista muista vertailuaineistosta tunnistetuista rahoitusmalleista, paitsi korvamerkityin veroin rahoitetusta budjetin määrärahasta. Kaikkia malleja voidaan periaatteessa soveltaa Suomessa, kunhan otetaan huomioon erilaiset oikeudelliset reunaehdot, joita ainakin perustuslaki, kilpailulainsäädäntö ja ympäristölainsäädäntö asettavat. Toissijaista rahoitusmallin kehittämiseen voidaan ryhtyä kansallisesti, eikä EU:n tasolta sille ole asetettu sitovia reunaehtoja.

Lisäksi hankkeen aikana tehtiin havaintoja vertailumaissa käytössä olevista TOVA-järjestelmiä tukevista taloudellisista, hallinnollisista ja oikeudellista ohjauskeinoista. Ne saattaisivat olla Suomessakin käyttökelpoisia ja tukea toissijaisen vastuujärjestelmän toimintaa tai estää tilanteiden päätymistä sen piiriin. Raportin loppuun on koottu näihin havaintoihin liittyviä ehdotuksia lisäselvitystarpeista sääntelyä kehitettäessä.

Käsitteitä selvennettiin

Hankkeen tavoitteena oli myös tunnistaa ja selkeyttää ympäristövastuusääntelyn avainkäsitteitä. Käsiteanalyysin aikana useiden avainkäsitteiden käyttötavassa ja sisällössä havaittiin vaihtelevuutta, jopa epäjohdonmukaisuutta. TOVARAMA-hankkeen työryhmän mukaan niiden käyttöön tulisikin kiinnittää erityistä huomiota jatkotyössä.

Työ jatkuu ympäristöministeriön johdolla säädösvalmisteluhankkeessa

Ympäristöministeriö on asettanut ympäristövahinkojen toissijaisten vastuujärjestelmien kehittämiseksi lainsäädäntöhankkeen, jonka toimikausi on 1.1.2020 – 31.5.2021. Tavoite on nykyistä kattavammin hallita ympäristöriskejä, korvata ympäristövahinkoja ja turvata ennallistamistoimet tapauksissa, joissa vahingon aiheuttaja on maksukyvytön, tuntematon tai tavoittamattomissa. TOVARAMA-hankkeen raportti on osa lainsäädäntöhankkeessa käytettävää aineistoa.

TOVARAMA-hanke toteutettiin Suomen ympäristökeskuksen ja Helsingin yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan yhteistyönä osana valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoimintaa. Hankkeen ohjausryhmässä olivat edustajat ympäristö-, valtiovarain- sekä työ- ja elinkeinoministeriöistä.

Lisätiedot:

Ensisijaisesti lisätiedot: ohjausryhmän puheenjohtaja, lainsäädäntöneuvos Katariina Haavanlammi, ympäristöministeriö, p. 0295 250 072, [email protected]
Mari Pihalehto, Helsingin yliopisto, p. 050 472 7758, [email protected]
Petrus Kautto (erityisesti rahoitusmallien vertailusta), Suomen ympäristökeskus, p. 0295 251 272, [email protected]
Jouko Tuomainen, Suomen ympäristökeskus, p. 0295 251 701, [email protected]

Valtioneuvoston yhteisellä selvitys- ja tutkimustoiminnalla (VN TEAS) tuotetaan tietoa päätöksenteon, tiedolla johtamisen ja toiminnan tueksi. Sen toimintaa ohjaa valtioneuvoston vuosittain vahvistama selvitys- ja tutkimussuunnitelma. Selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarjassa julkaistujen raporttien sisällöstä vastaavat tiedon tuottajat, eikä sisältö välttämättä edusta valtioneuvoston näkemystä. Lisätietoja: https://tietokayttoon.fi.