Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminta
Selvitys: Lainsäädännön arviointineuvosto vakiinnutti ripeästi riippumattoman toimintatapansa ja lausuntokäytäntönsä

Suomessa lainsäädännön arviointineuvosto aloitti toimintansa keväällä 2016. Vaikka arviointineuvosto on toiminut vasta lyhyen aikaa, on se toiminnallaan pystynyt vaikuttamaan jo jonkin verran ministeriöiden lainvalmisteluun ja lainvalmistelun kehittämiseen. Toisaalta lainvalmistelijat toivovat lainsäädännön arviointineuvoston ottavan aktiivisemman neuvontaroolin säädösvalmisteluprosessissa. Tämä käy ilmi huhtikuussa julkaistusta selvityksestä.

Neuvoston perustamisen taustalla oli koettu tarve säädösehdotusten vaikutusten arviointien parantamiseen, mitä pidetään keskeisenä tekijänä lainvalmistelun laadun kehittämisessä. Arviointineuvoston alkuvaiheessa tärkeimmäksi toiminnaksi on muodostunut lausuntojen antaminen hallituksen esityksen luonnoksista erityisesti koskien vaikutusten arviointia.

Lainsäädännön arviointineuvosto on vaikuttanut lainvalmistelukulttuuriin

Itä-Suomen yliopiston laatiman selvityksen mukaan lainvalmistelijat kokevat, että lainsäädännön arviointineuvosto on vaikuttanut ministeriöiden lainvalmistelukulttuuriin nostamalle esille vaikutusten arviointien tärkeyden ja lainvalmistelun ongelmakohtia. Lainvalmisteluprosessissa kiinnitetään aikaisempaa enemmän huomiota vaikutusten arviointien laatuun. Arviointineuvostoa pidetään tärkeänä toimijana lainvalmistelun laadun parantamiseksi tulevaisuudessa.

Vaikutusarviointien laatuun voitaisiin lainvalmistelijoiden näkemysten perusteella vaikuttaa myös, mikäli arviointineuvosto keskittyisi jatkossa hallituksen esitysten luonnosten arvioinnin lisäksi ennakolliseen neuvontaan säädösvalmistelussa tai koulutuksen järjestämiseen lainvalmistelijoille. Toisaalta on selvää, että toimenkuvan laajentaminen tarkoittaisi myös tarvetta lisätä arviointineuvoston resursseja. Monet lainvalmistelijat olisivatkin valmiita lisäämään arviointineuvostolle suunnattavia resursseja.

Kireä lainvalmistelun aikataulu heikentää lausuntojen vaikuttavuutta

Arviointineuvoston lausunnot ovat useimmissa hallituksen esityksissä otettu osittain huomioon ja silloinkin varsin pintapuolisesti esimerkiksi lisäämällä esitykseen aiheeseen liittyviä tausta- ja perustietoja, jotka eivät sinällään täytä säädösten vaikutusarvioinnin kriteereitä. Käytännön haasteena lausuntojen huomioimisessa on liian kireä aikataulu säädösehdotusten viimeistelyssä. Lainvalmistelijat esittivätkin, että arviointineuvoston lausunto tulisi antaa nykyistä aikaisemmassa vaiheessa säädösvalmistelua, jotta lausunnot pystyttäisiin paremmin huomioimaan.

Lainsäädännön arviointineuvosto on toiminut riippumattomasti ja itsenäisesti

Arviointineuvoston toiminnan keskeisenä lähtökohtana on toiminnan itsenäisyys ja riippumattomuus. Lainsäädännön arviointineuvoston päätöksentekoon ei ole pyritty vaikuttamaan epäasiallisesti.

Liian tiukasti tulkittuna itsenäisyys ja riippumattomuus voivat kuitenkin johtaa siihen, että lainsäädännön arviointineuvoston toiminta ei ole niin vaikuttavaa kuin se olisi mahdollista olla. Lainvalmistelijoiden toiveena oli, että lainsäädännön arviointineuvosto neuvoisi vaikutusten arvioinnissa säädösvalmistelun alkuvaiheessa ja toisaalta kävisi keskustelua lainvalmistelijan kanssa antamastaan lausunnosta. Arviointineuvosto itse on suhtautunut pidättyväisesti neuvojan rooliin.

Arviointineuvoston tehtävänkuva on laaja, mutta resursointi vaatimaton

Muiden maiden vastaaviin toimielimiin verrattuna arviointineuvoston toimenkuva on laaja, mutta toiminta heikosti resursoitua. Suomessa arviointineuvosto ei avusta vaikutusarviointien tekemisessä eikä käy keskusteluja ministeriöiden kanssa yksittäisiin säädöshankkeisiin liittyen. Esimerkiksi Alankomaiden ja Saksan vastaavat toimielimet ovat mukana koko lainvalmisteluprosessissa. Ne tulevat mukaan jo siinä vaiheessa, kun hanketta käynnistetään ministeriössä. Prosessi on vuorovaikutteinen ja tavoitteena on, että hallituksen esityksen viimeistelyvaiheessa arviointineuvostolla ei enää olisi tarvetta puuttua siihen. Kotimaisen lainsäädännön arviointineuvoston toimintamalli on siis yksi mahdollinen muiden mallien joukossa, ja tulevaisuudessa tulisi pohtia suomalaisen toimivuutta tarkemmin.

Arviointineuvoston tulisi aktiivisemmin osallistua keskusteluun lainvalmistelun laadusta

Arviointineuvosto pystyy osaltaan korostamaan vaikutusten arvioinnin merkitystä osana laadukasta lainvalmistelua ja tuomaan esille havaintoja lainvalmistelun puutteista niin säädösjohtamisesta vastaavien tahojen kuin lainvalmistelijoiden keskuuteen. Tulevaisuudessa arviointineuvoston tulisikin raportin suositusten mukaan tehdä systemaattisempaa yhteistyötä ministeriöiden kansliapäälliköiden, muun keskeisen virkamiesjohdon ja säädösvalmistelun kehittämisryhmien kanssa.  Myös yhteistyön vahvistaminen valtioneuvoston ja eduskunnan kanssa on tarpeen lainvalmistelun laadun kehittämisessä.

Julkaisu on toteutettu osana valtioneuvoston vuoden 2018 selvitys- ja tutkimussuunnitelman toimeenpanoa.

Lisätiedot: Professori Anssi Keinänen, Itä-Suomen yliopisto; Oikeustieteiden laitos, p. 050 442 2582, anssi.keinanen(at)uef.fi ja hankkeen ohjausryhmän puheenjohtaja hallitusneuvos Marika Paavilainen, Valtioneuvoston kanslia, p. 0295 160 462, marika.paavilainen(at)vnk.fi