Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminta
Selvitys: Yhtenäisen sääntelystrategian luominen algoritmiselle päätöksenteolle tarpeen

Työ- ja elinkeinoministeriöValtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoimintaValtioneuvoston viestintäosastoValtiovarainministeriö 25.6.2019 10.17
Tiedote 342/2019

Algoritmisella päätöksenteolla on keskeinen merkitys valtionhallinnon digitalisaation edistämisessä. Sääntöpohjaisen ohjelmistorobotiikan ja tekoälyn käyttöön julkisessa päätöksenteossa liittyy kuitenkin riskejä. Helsingin yliopiston Legal Tech Lab kartoitti yhdessä VTT:n ja ETLA:n kanssa algoritmisen päätöksenteon käyttöön liittyviä oikeudellisia reunaehtoja. Selvitys on toteutettu osana valtioneuvoston vuoden 2018 selvitys- ja tutkimussuunnitelmaa.

Automatisoinnin merkitys valtionhallinnossa on kasvanut, ja sääntöpohjaiseen automaatioon liittyviä sovelluksia hyödynnetään muun muassa verotuksessa ja Maahanmuuttoviraston asiakaspalvelussa. Sen sijaan erityisesti datavetoisten teknologioiden, kuten tekoälysovellusten hyödyntämisestä on kertynyt vain vähän tutkimusta tai kokemusta. Selvityksessä kartoitettiin nykyisen lainsäädännön antamia mahdollisuuksia algoritmisen päätöksenteon hyödyntämiseen viranomaisen päätöksentekoprosessissa, sekä selvitettiin millaiset säädösmuutokset ovat tarpeen, jotta automatisoitua päätöksentekoa voidaan lisätä julkishallinnossa. Lisäksi selvitystyössä tehtiin katsaus kansainväliseen kehitykseen algoritmisen päätöksenteon käytöstä viranomaistoiminnassa.

Tekoälypohjaista teknologiaa voidaan tulevaisuudessa hyödyntää muun muassa lastensuojelussa tai laajemmin Maahanmuuttoviraston toiminnassa. Soveltamismahdollisuuksia on lukuisia, mutta käyttöä rajaavat oikeudelliset reunaehdot ovat usein hallinnonalakohtaisia ja siksi kontekstisidonnaisia. Selvityksessä keskityttiin kartoittamaan niitä oikeudellisia haasteita ja reunaehtoja, jotka ovat yhteisiä eri hallinnon aloille.

Selvityksessä paikannettiin keskeiset algoritmiseen päätöksentekoon liittyvät ongelmakohdat hyvän hallinnon periaatteiden, tehokkaiden oikeusturvamekanismien, virkavastuun toteutumisen ja tiedon hyödyntämisen kysymyksiin.

”Algoritmisen päätöksenteon on täytettävä samat kriteerit kuin perinteisen päätöksentekoprosessin”, Helsingin yliopiston apulaisprofessori Riikka Koulu kiteyttää.

Käytettäessä algoritmisia päätöksentekojärjestelmiä, kyse on monissa kohdin keskeisestä julkisen vallan käytöstä ja kansalaisiin kohdistuvasta päätöksenteosta, ei pelkästään viranomaisen sisäisestä toiminnasta ja tietojärjestelmien hankinnasta.

Selvityksessä katsottiin, että hyvän hallinnon turvaamiseksi algoritmisten päätöksentekoprosessien käytön tulisi perustua selkeämmin ja johdonmukaisemmin  lakiin. Sekä järjestelmän virhetilanteista johtuvien vastuukysymysten, että kansalaisten oikeusturvan kannalta on tärkeää, että viranomaisen päätöksentekoprosessit perustuvat yhtenäiselle pohjalle.

”Orgaanisesti teknologian käytön myötä syntyneet virastokohtaiset ohjeet ja käytännöt eivät ole riittävä oikeudellinen perusta algoritmiselle päätöksenteolle viranomaistoiminnassa. Yhtenäisessä sääntelystrategiassa voitaisiin esimerkiksi yhdistää sekä teknologianeutraaleja yleislakeja, että erityislakeja, jotta myös eri hallinnon alojen erityispiirteet tulisivat huomioiduksi sääntelyssä”, Koulu huomauttaa.

Sääntelyn lisäksi selvityksessä nähtiin tärkeäksi algoritmisten järjestelmien vaikutusten arvioinnin kehittäminen. Vaikutusten ennakoiva arviointi tukee järjestelmien yhteiskunnallisen hyväksyttävyyden ja hallinnon lainalaisuuden huomiointia jo järjestelmien suunnitteluvaiheessa, sekä myöhemmin koko niiden elinkaaren aikana. 

”Yhtenäisellä vaikutusten arviointimenettelyllä voidaan ohjata algoritmisten järjestelmien kehittämistä ja käyttöönottoa eri viranomaisissa, ja helpottaa niiden laadun valvontaa, sekä pyrkiä etukäteisesti rajoittamaan algoritmisen päätöksenteon haittavaikutuksia”, Koulu toteaa. Vaikutusten arviointiin panostaminen heijastaa kansainvälistä ja eurooppalaista kehitystä.

Lisätiedot: Apulaisprofessori Riikka Koulu, Helsingin yliopisto, p. 050 448 2743, etunimi.sukunimi(at)helsinki.fi