Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminta
Tutkijaryhmä selvitti yritystukien vaikutusta kilpailukykyyn

Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoimintaValtioneuvoston viestintäosasto 29.4.2019 8.52
Tiedote 218/2019

Elinkeinoelämän tutkimuslaitoksen Etlan ja Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen VATT:n tutkijat ovat selvittäneet yritystukien vaikutusta Suomen kilpailukykyyn. 29.4. julkaistun tutkimuksen mukaan tukien painotuksista löytyy niin hyvää kuin korjattavaakin. Tulokset tukevat eniten johtopäätöstä, että energiaverojen palautukset eivät ole parantaneet yritysten taloudellisia tuloksia, työllisyyttä tai energiatehokkuutta. Fossiilisten polttoaineiden kireämpi verotus ja valkoisten sertifikaattien käyttö ovat edistäneet vihreiden innovaatioiden tuottamista.

Yritystukien ja kilpailukyvyn käsitteet ja tavoitteet vaativat täsmennystä

Keskustelun selkeyttämiseksi tutkijat käyvät ensin läpi, mitä yritystuilla ja kilpailukyvyllä taloustieteellisessä kirjallisuudessa yleensä tarkoitetaan. Lähtökohtana on, että yritystukia on syytä tulkita laajasti, jotta niiden kansantaloudellisia kokonaisvaikutuksia voidaan arvioida kattavasti. Yritystukia on monenlaisia kuten suoria avustuksia tai verohelpotuksia. Niitä myönnetään moniin tarkoituksiin kuten teknologian kehittämiseen, investointeihin ja yritysten taloudellisen tilanteen parantamiseen. Verotukien suuruuden arvioimiseksi tarvitaan vertailukohta, joka on jossain määrin sopimuksenvarainen ja paikoin tulkinnanvarainen.

Myös kilpailukyky on moniselitteinen käsite, jolla on annettu sekä julkisessa keskustelussa että tutkimuskirjallisuudessa erilaisia sisältöjä. Kilpailukykyä tarkasteltaessa on tärkeää pitää erillään sen kaksi eri puolta: lyhyen aikavälin kustannuskilpailukyky ja pitkän aikavälin kasvukilpailukyky. Vaikka pienen avotalouden talouspolitiikassa on tärkeää pitää jatkuvasti huolta kansantalouden ulkoisen tasapainon kannalta tarpeellisesta yritysten riittävästä kustannuskilpailukyvystä, hyvinvoinnin kannalta kiinnostavinta on kuitenkin pitkän aikavälin kasvukilpailukyky. Sen keskeinen tekijä on tuottavuus. Siksi yritystuista päätettäessä huomio kannattaa keskittää tuottavuuden tekijöihin.

Yritystukien suorat ja epäsuorat vaikutukset on syytä tunnistaa

Tutkijat arvioivat yritystukien vaikutuksia kilpailukykyyn talousteorian, aikaisemman empiirisen tutkimustiedon ja uuden empiirisen analyysin valossa. Taloustieteellisen tutkimuskirjallisuuden perusteella yritystukien painopisteen tulisi olla markkinaepäonnistumien korjaamisessa. Ne ovat tilanteita, joissa markkinat yksin eivät tuota kansantalouden hyvinvoinnin kannalta parhaita tuloksia.

Arvioinnissa on tärkeää ottaa huomioon sekä tukea saaviin yrityksiin ja toimialoihin kohdistuvat suorat vaikutukset että muihin yrityksiin ja toimialoihin kohdistuvat epäsuorat vaikutukset markkinoilla. Tämä on tärkeää siksi, että epäsuorat vaikutukset saattavat joko vahvistaa tai osin kumota yritystukien mahdollisia myönteisiä vaikutuksia. Tutkijat käyvät raportissa läpi viimeaikaista taloustieteellistä kirjallisuutta, jossa näitä epäsuoria vaikutuskanavia tarkastellaan teoreettisesti ja empiirisesti.

Yritystukien painotuksissa on sekä hyvää että korjattavaa

Suomen yritystukien osalta tutkijat tarkastelevat yksityiskohtaisemmin avustuksina annettuja innovaatiotukia, muita avustuksina annettuja tukia, päästökaupan epäsuorien kustannusten kompensaatiotukea sekä teollisuuden energiaverojen palautuksia. Innovaatiotukien ja muiden avustuksina annettujen tukien painopiste on nuorissa yrityksissä, mikä on talousteorian valossa perusteltua. Kaiken kaikkiaan innovaatiotuet ovat kuitenkin olleet Suomessa viime vuosina pikemminkin laskussa kuin kasvussa. Energiatuet ovat puolestaan kasvussa. Päästökauppakompensaatio ja energiaverojen palautukset ovat kohdentuneet pääasiassa suurille paperiteollisuuden, kemianteollisuuden ja metallien perusteollisuuden yrityksille.

Energiaveronpalautusten laajentaminen 2011 toi yrityksille yhden prosentin kustannussäästön

Tutkimus pyrki arvioimaan, mitä vaikutuksia energiaverojen palautusten laajentamisella vuonna 2011 on ollut yritysten menestykseen, työllisten määrään ja energiatehokkuuteen. Tutkimus vertaili vuosina 2011–2012 palautusten piiriin tulleiden ja ilman palautuksia jääneiden tuotantolaitosten taloudellisia tuloksia, työllisten määrää ja energian käyttöä. Tutkimus täydentää VATT:n vuonna 2016 ilmestynyttä tutkimusta tuotantolaitostason tarkastelulla ja pidemmän aikavälin näkökulmalla.

Energiaverojen palautusten osuus vuosina 2011–2012 palautusten piiriin tulleiden yritysten kustannuksista oli keskimäärin yksi prosentti ajanjaksolla 2012–2016. Jos energiaintensiivisyyttä mitataan sähkön kulutuksella suhteessa kokonaiskustannuksiin, palautusten piiriin tulleet tuotantolaitokset eivät olleet erityisen energiaintensiivisiä veronpalautuksia paitsi jääneisiin tuotantolaitoksiin verrattuna.

Tutkimuksen tulokset tukevat eniten johtopäätöstä, että veronpalautukset eivät ole parantaneet yritysten taloudellisia tuloksia, työllisyyttä tai energiatehokkuutta. Vuosina 2011–2012 energiaverojen palautusten piiriin tulleiden laitosten tuotannon arvo kehittyi vuosien 2010 ja 2016 välillä heikommin kuin ilman palautuksia jääneiden laitosten. Samoin tuotannon energiatehokkuuden kehitys jäi vuosina 2011–2012 energiaverojen palautusten piiriin tulleissa laitoksissa heikommaksi kuin ilman palautuksia jääneissä laitoksissa.

Ympäristöpoliittisilla ohjauskeinoilla voidaan edistää vihreitä innovaatioita

Tutkimus valottaa myös yritystukien ja muiden ympäristöpoliittisten ohjauskeinojen käyttöä OECD-maissa vuosina 1990–2015 sekä niiden yhteyttä vihreisiin innovaatioihin. OECD-maissa vihreiden innovaatioiden määrä ja uusiutuvien energiamuotojen markkinat ovat kasvaneet merkittävästi vuoden 2005 jälkeen. Maiden väliset erot tuotantorakenteissa ja valituissa politiikkakeinoissa heijastuvat erilaisina kehityskulkuina. Hankkeen aineistoanalyysi viittaa siihen, että loppukäyttäjien energiasäästöihin tähtäävä nk. valkoisten sertifikaattien järjestelmä on edistänyt vihreiden innovaatioiden tuotantoa. Fossiilisten polttoaineiden verotuksen tiukkuuden ja vihreiden patentoitujen innovaatioiden määrän välillä on positiivinen yhteys.

Aiemmat tutkimukset osoittavat, että hiilidioksidipäästöjen hinnoittelu ja t&k-tuet ovat toisiaan täydentäviä politiikkakeinoja. T&k-tuet ovat tärkeitä ympäristöteknologioiden kehittämisen alkuvaiheessa. Kypsempien teknologioiden osalta sertifikaattijärjestelmät voivat toimia kustannustehokkaana keinona uusiutuvan energian käyttöön liittyvien tavoitteiden saavuttamisessa. Uusiutuvaa energiaa koskevan politiikan on todettu olevan tehokkaampaa maissa, joissa energiamarkkinat on vapautettu kilpailulle.

Tutkimus toteutettiin osana valtioneuvoston vuoden 2018 selvitys- ja tutkimussuunnitelman toimeenpanoa.

Lisätietoja:

Tutkimusjohtaja Mika Maliranta, ETLA, p. 050369 8054, mika.maliranta(at)etla.fi
Johtava tutkija Marita Laukanen, VATT, p. 0295 519 429, marita.laukkanen(at)vatt.fi
Tutkimuspäällikkö Heli Koski, ETLA, p. 050 466 3214, heli.koski(at)etla.fi