Selvitys: Kaivosten ympäristönsuojelun kattavuutta voidaan parantaa vakuussääntelyn alaa laajentamalla
Kaivoksia koskevalla vakuusjärjestelmällä on tarkoitus turvata erityisesti ympäristövastuiden toteutuminen kaivosten sulkemis- ja jälkihoitovaiheessa. Nykytilassa kaivosten vesien hallinta ja käsittely jäävät kuitenkin osittain lakisääteisten vakuuksien ulkopuolelle. Tuoreessa selvityksessä ehdotetaan, että ympäristönsuojelulain mukaisen vakuuden ala kaivoksilla tulisi laajentaa jätteiden käsittelytoiminnasta koko kaivostoimintaan. Näin vastattaisiin vakuussääntelyn keskeisimpään katvealueeseen ympäristönsuojelun näkökulmasta.
Kaivosten jätevakuuden alan laajentamisen ympäristönsuojelullinen vaikuttavuus ja kustannukset -selvityksessä tuotettiin tietoa kaivoksilla syntyvien vesijakeiden määrästä ja laadusta, kaivosten vesienhallinta- ja käsittelytekniikoista ja tarkkailusta sekä näitä koskevista lopettamis- ja jälkihoitovaiheen kustannuksista. Selvitys sisälsi myös vakuuslainsäädännön analyysin.
Vakuuden laajentamisen kustannuksissa suurta vaihtelua tapauksittain
Selvitys osoittaa, että nykyvakuuden ulkopuolella olevien vesienkäsittely- ja tarkkailutoimenpiteiden kustannukset vaihtelevat olennaisesti eri kaivosten välillä riippuen muun muassa toiminnan sijoittumisesta valuma-alueilla, ympäristön herkkyydestä, kaivoksen tyypistä ja koosta. Erityisesti kaivoksen eri osa-alueiden sijainti suhteessa valuma-alueisiin on merkittävä kustannusten määrään vaikuttava tekijä.
Kustannusvaikutusten hahmottamisen tueksi hankkeessa luonnosteltiin kolme kuvitteellista kaivosta, joille tehtiin sulkemiskustannusten laskenta ja laadittiin vakuusarviot sekä nykykäytännön että laajennetun vakuuden mukaisina. Vakuuden laajentamisen taloudellisen merkityksen suuruusluokka on selvityksen mukaan tapauskohtainen ja voisi yksittäisellä kaivoksella jäädä pienimmillään alle sadantuhannen euron. Suurimmillaan, lähinnä ääritapauksissa, lisäkustannukset voivat olla kymmenen miljoonan euron suuruusluokkaa. Esimerkkilaskennoissa vakuuden laajentamisen kaivoskohtaiseksi kustannusvaikutukseksi muodostui 100 000 – 5 400 000 €.
"Vaikutuksia ympäristöön aiheutuu kaivoksesta riippuen kymmenien tai jopa yli sadan vuoden ajan. Etenkin vesienhoidon tiukkenevat vaatimukset lisäävät selvästi kaivoksilta edellytetyn tarkkailun kattavuutta sekä nostavat sulkemisen jälkeisen ajan vesien hallinnan vaatimustasoa", toteaa konsortiota johtanut Kaisa Vähänen AFRY Finland Oy:stä.
Kaivosten ympäristösääntelyä kehitettävä kokonaisuutena
Lähtökohtaisena ongelmana kaivoksilla on se, ettei kaivosalueen vuorovaikutusta ympäristönsä kanssa voi täysin eliminoida sulkemisen jälkeenkään. Kaivosalueelle tulee vesiä sadannan kautta ja pohjavesiteitse ja siksi vesiä myös poistuu tai on poistettava alueelta suljetullekin. Veden laadun ohella sen määrä ja liikkuminen sekä kaivosalueen sisällä että kaivoksen vaikutusalueella tunnistettiin selvityksessä ympäristönsuojelullisesti olennaiseksi kysymykseksi.
Ympäristönsuojelulain mukainen vakuussääntely ei kata useita olennaisia vesijakeita ja niihin liittyviä vastuita, kuten louhosten ylivuotovesien hallintaa ja käsittelyä. Selvityksessä katsotaan, että nimenomaisia vakuussäännöksiä laajempi sääntelyuudistus on tarpeen kaivosten sulkemis- ja jälkihoitovaiheen ympäristöhaasteisiin vastaamiseksi. Hankkeessa kehitetyssä sääntelymallissa kaivostoiminnalta edellytettäisiin jatkossa sulkemissuunnitelmaa, johon sisältyisi nykylain mukaisten jätehuolto- sekä seuranta- ja tarkkailusuunnitelmien lisäksi myös vesienhallinta- ja vesienkäsittelysuunnitelma. Sääntelymallin mukainen vakuus ei kuitenkaan kattaisi ennakoimattomia vastuita ja onnettomuuksia. Niihin tulisi vastata toissijaista ympäristövastuujärjestelmää kehittämällä.
”Ympäristövastuujärjestelmää kehitettäessä on tärkeää arvioida samanaikaisesti eri laki-instrumenttien keskinäissuhteita ja välttää päällekkäisyyksiä. Olennaista on tunnistaa sääntelymalli, jossa järjestelmät täydentävät toisiaan ja muodostavat yhdessä toimivan sääntelykokonaisuuden.” toteaa oikeudellista osahanketta johtanut professori Ismo Pölönen Itä-Suomen yliopistosta.
Julkaisu on toteutettu osana valtioneuvoston vuoden 2021 selvitys- ja tutkimussuunnitelman toimeenpanoa.
Lisätietoja: Ympäristöliiketoiminnan johtaja Kaisa Vähänen, AFRY Finland Oy, p. 050 437 6083, kaisa.vahanen(at)afry.com ja ympäristöoikeuden professori Ismo Pölönen, Itä-Suomen yliopisto, oikeustieteiden laitos, p. 040 594 6024, ismo.polonen(at)uef.fi
Valtioneuvoston yhteisellä selvitys- ja tutkimustoiminnalla (VN TEAS) tuotetaan tietoa päätöksenteon, tiedolla johtamisen ja toiminnan tueksi. Sen toimintaa ohjaa valtioneuvoston vuosittain vahvistama selvitys- ja tutkimussuunnitelma. Selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarjassa julkaistujen raporttien sisällöstä vastaavat tiedon tuottajat, eikä sisältö välttämättä edusta valtioneuvoston näkemystä. Lisätietoja: https://tietokayttoon.fi.
