Parhaillaan käynnissä olevaan Julkisen hallinnon strategian (JHS) arviointiin on sisältynyt kymmeniä asiantuntijahaastatteluja hallinnon eri lohkoilta ja tasoilta. Pyrkimyksenämme on ymmärtää, miten monitasoisesta ja -muotoisesta julkishallinnon mosaiikista voidaan saada yhtenäinen ja tulevaisuussuuntautunut hahmotus. Onko tehtävä jo lähtökohtaisesti mahdoton?
Julkisen hallinnon strategiaa kuvaillaan niin strategian valmisteluasiakirjoissa kuin arvioinnin yhteydessä tehdyissä haastatteluissa Suomen julkisen hallinnon uudistamisen kehykseksi, jonka tehtävänä on ohjata ja vahvistaa koko julkisen hallinnon uudistamista. Tavoite on laajuutensa puolesta kunnianhimoinen, sillä julkinen hallinto kattaa melkoisen kirjon erilaisia organisaatioita ja monenlaisia tehtäviä. Osa julkisesta hallinnosta näkyy kansalaisten arjessa. Poliisi huolehtii turvallisuudesta, hyvinvointialueet sosiaali-, terveys- ja pelastuspalvelujen järjestämisestä ja verottaja julkisten palvelujen rahoittamisesta.
Julkiseen hallintoon kuuluu myös paljon toimintaa, joka näkyy kansalaisille vain välillisesti. Esimerkiksi ministeriöillä on omilla toimialoillaan keskeinen asema lainsäädännön valmistelussa ja kehittämisessä. Laissa säädetään, mikä on hyväksyttyä ja kiellettyä, mutta usein lainvalmistelun prosessit ovat useimmille kansalaisille vaikeaselkoisia – eivätkä nämä prosessit välttämättä ole kovin selkeitä tai läpinäkyviä edes hallinnossa toimiville.
Julkisen hallinnon strategian monitulkintaisuus ja sen päämäärien ohjaava vaikutus on pohdinnan arvoinen asia
Suomalaisissa julkishallinnon organisaatioissa työskentelee satoja tuhansia työntekijöitä, joiden toiminta viime kädessä ratkaisee sen, miten strategiassa määritellyt tavoitteet saavutetaan ja miten hallinto tehtävässään onnistuu tai on onnistumatta. Esimerkiksi moninaisuuden huomioinen (JHS-päämäärä #1) ja ylisukupolvinen vastuunkanto (JHS-päämäärä #2) on helppoa kirjata julkishallintoa ohjaavaksi päämääräksi, kun sitä vertaa sen varmistamiseen, että päämäärät myös näkyisivät käytännössä. Kyky kuvitella muutosta (JHS-päämäärä #3) on välttämätöntä, mutta sen toteutuminen vaikkapa aluehallintoviraston arjessa ei ole itsestään selvää. Päämäärä ei kuitenkaan ole irti todellisuudesta, sillä vaihtoehtoisten kehityspolkujen kuvitteleminen kertoo hallinnon adaptiivisuudesta, jota erilaisissa organisaatioiden muutosteorioissa pidetään tarpeellisena ja merkittävänä kyvykkyytenä.
Julkisen hallinnon kokoavalle strategialle on tarvetta
Suomen julkishallintoa on pidetty kansainvälisissä vertailuissa hyvin toimivana kokonaisuutena. Suomi on maailman mittakaavassa pieni maa ja hallinnon kehittämistä ja uudistamista on arvostettu ja siihen on panostettu aikaa, vaivaa ja resursseja. Merkittävää hyötyä tästä pienuudesta on ollut uudistamisessa, koska Suomen hallinnon kehittämisen ”pitkässä kaaressa” hallintoa on kehitetty usein kokonaisuutena. Vasta viime vuosien aikana kaaret ovat lyhentyneet ja hallituskausien väliset tavoitteenasettelut alkaneet syödä toinen toisiaan.
Haasteellisuudestaan huolimatta – ja ehkäpä juuri siksi – julkisen hallinnon strategia on tarpeen. Se on sitä erityisesti siksi, että eri tasoilla ja eri toimialoilla operoivat organisaatiot toimisivat edes osapuilleen koordinoidusti. Tätä tavoitetta palvelee muun muassa se, että JHS:ssa on hahmoteltu julkishallinnon toimintaympäristön muutosta ja muutokseen vaikuttavia trendejä laajasti ja kattavasti.
Strategian päämääriä ja toimintalinjauksia perustellaan melko uskottavasti kiihtyvällä ilmastokriisillä, ikääntyvällä ja keskittyvällä väestöllä, digitalisaation aiheuttamalla työn murroksella sekä muuttuvalla ja globaalistuvalla taloudella. Optimistisesti voidaankin ajatella, että toimintaympäristön luotaus antaa hyvän lähtökohdan julkishallinnon toimijoita ohjaavalle strategialle. Tällä on merkitystä myös julkishallinnon suoriutumiselle. Parhaimmillaan strategia onnistuu yhdistämään legitiiminä pidettävät tavoitteet niiden hyväksyttävään toteuttamiseen.
JHS:n arvioinnin perusteella vaikuttaa siltä, että julkishallinnossa vallitsee melko laaja yhteisymmärrys strategiaa kehystävistä ilmiöistä ja megatrendeistä. Ne muodostavat julkisen hallinnon strategiselle ajattelulle kehyksen, joka viitoittaa julkiselle hallinnolle merkittävän yhteiskunnallisen tehtävän osana kansallista kilpailukykyä. Haasteena ovat kuitenkin strategiaprosessin epäjatkuvuuskohdat, jotka syntyvät yhtäältä tilanneymmärryksen ja strategisten tavoitteiden määrittelyn välille ja toisaalta strategisten tavoitteiden ja toimeenpanon välille. Peter Druckeria mukaillen strategia on hyödyke – sen toimeenpano taidetta.
Julkisen hallinnon ajalliset ja toiminnalliset katkokset
Toimintaympäristön megatrendien ja muutostekijöiden tunnistamisesta on vielä pitkä matka strategisten päämäärien ja tavoitteiden muotoiluun. Onnistunut yhteensovittaminen edellyttää julkishallinnon systeemisen dynamiikan ymmärrystä ja tavoitteiden muotoilua tavalla, joka ottaa huomioon jatkuvasti muuttuvat olosuhteet ja tilanteet.
Sama systeemidynamiikka pätee myös tavoitteiden ja toimeenpanon yhteensovittamisessa. Strategisten päämäärien muotoutumisessa arjen ohjenuoraksi on lukuisia tilannekohtaisia tekijöitä, jotka vaikuttavat siihen, miten ohjaavaksi strategia käytännön toimijoiden parissa koetaan. Näitä ovat muun muassa paikallinen tulkinta päämäärien ja paikallisten kyvykkyyksien välisestä yhteensopivuudesta, aiemmat kokemukset strategioiden toteuttamisprosesseista sekä strategisten päämäärien yhteys kansalaisten ja muiden sidosryhmien odotuksiin ja tarpeisiin. Polkuriippuvuuden rautainen laki asettaa kunnianhimoisimmatkin visiot aina historialliseen kontekstiinsa. Strategisista päämääristä poikkeavaa paikallista tulkintaa ei kuitenkaan pidä mieltää yksinomaan muutosvastarinnaksi, sillä kysymys on usein välttämättömästä paikallisten olosuhteiden huomioimisesta ja niihin mukautumisesta.
Julkisen hallinnon strategia kaipaa uudistamista
JHS:n ohjausvaikutus on arvioinnin perusteella jäänyt melko vähäiseksi. Tähän on vaikuttanut erityisesti se, että strategian päämäärät ja toimintalinjaukset koetaan siinä määrin yleisiksi ja abstrakteiksi, että ne mahdollistavat monenlaiset ja joskus jopa ristiriitaiset paikalliset tulkinnat. Päämäärät eivät muutu vaikuttavaksi toiminnaksi, jos eri tahot mieltävät ne kovin eri tavoin. Strategiaa pidetään ongelmallisena myös siksi, että siitä puuttuvat selkeät valinnat ja asioiden priorisointi. Kattavasta toimintaympäristöanalyysistä kumpuava strategian legitimiteetti kääntyykin helposti näin ollen toimeenpanon näkökulmasta pulmalliseksi.
JHS:n vaikuttavuutta ei myöskään edistä se, että strategialla ei koeta olevan selkeää ’omistajaa’, joka myös seuraisi sen toimeenpanoa. Nykyisellään JHS ei tue johtajuutta, joka on välttämätöntä päämäärien mukaisten paikallisten käytäntöjen aikaansaamisessa. Myös JHS:n tunnetuksi tekemiseen pitäisi panostaa, sillä mitä etäämpänä paikallinen toiminta on valtionhallinnosta, sitä huonommin strategian koostumus tunnetaan.
JHS:n muuttamista suunnitelmasta käytännöiksi voidaan edistää sitomalla siihen sisällytetyt kirjaukset julkishallinnon tulosohjauksen instrumentteihin (esim. valtionhallinnon tulossopimukset) ja niiden toteutumista koskevaan raportointiin. Ilman tavoitteiden ja seurannan toisiinsa kytkemistä vaarana on, että strategia jää hyvien aikeiden tasolle.
Hallitusohjelmaan kirjattu tavoite julkisen hallinnon strategian ajantasaistamisesta ja toimeenpanosuunnitelman laatimisesta tulee tarpeeseen. On myös hyvä muistaa, että oppimisen kannalta on hyödyllistä katsoa, miten muualla hallintoa kehitetään. Olemme monissa asioissa hyviä – joissain jopa parhaita, mutta maailmalta löytyy aina verrokkeja, joilta voimme oppia. Tämä edellyttää kuitenkin uudenlaista kehittämisen nöyryyttä. Matka hyvästä parhaaksi syntyy vain kokeilujen kautta.
Tutustu myös:
Teksti: Harri Jalonen, Petri Virtanen, Petri Uusikylä & Urho Lintinen
