Valtioneuvoston selvityksessä ”Intressivertailu kaivoslupaprosessin osana” on selvitetty sidosryhmien käsitykset intressien sisällöstä sekä oikeudellisten asiantuntijoiden käsityksiä kaivoslain intressien suhteesta eri oikeudenaloihin. Näköala avartui ja metsä sakeni samanaikaisesti. Vesilain kaltaisen intressiharkinnan sisällyttäminen yhden hallinnonalan alle kaivoslain päätöksentekoon oikeudellisesti selkeillä säädöksillä ei ole ongelmatonta. Kuinka valjastaa vanha hevonen nykyaikaisiin raveihin?

Kaivoslain uudistus ja intressiharkinta

Intressivertailua kaivoslupaprosessin osana selvittävä hanke on erillinen ja itsenäinen suhteessa kaivoslain uudistukseen. Hankkeiden aikataulut ovat myös erilaisia. Työryhmä seuraa silti kaivoslain uudistusta ja kaivoslakityöryhmä seuraa intressivertailua koskevan selvityksen etenemistä. Intressivertailua koskeva selvitys on vielä alkuvaiheessa eikä työryhmällä voi olla valmiita vastauksia. Perusselvitykset ovat kuitenkin edenneet jo pitkälle. Useita kriittisiä lisäselvitystä edellyttäviä kohtia on jo löytynyt.

Vanha hevonen nykypäivän raveissa

Nykyisen vuoden 2011 vesilain mukainen intressiharkinta perustuu noin puoli vuosisataa voimassa olleeseen vanhaan vesilakiin. Oikeusministeriön hallinnonalalla säädettyjen säädöksien siirtäminen elinkeino-oikeudellisten säädösten alaisuuteen ei ole ongelmatonta. Intressiharkinta ei ole sellaisenaan sallittu mm. EU-oikeuden tulkinnassa tai kaivoslakiin kuulumattomassa päästöjen sääntelyssä.

Vaikka vesilain intressivertailussa on jo vanhastaan ollut eräitä kestävän kehityksen elementtejä, vesilaissa ei oteta huomioon välillisiä intressejä kuin rajoitetusti eikä luvitettavan vesitaloushankkeen välitöntä prosessiyhteyttä laajemmin. Mm. jatkojalostuksen ja työllisyyden välilliset hyödyt, maisema, päästöt pääosin jne. puuttuvat. Lisäksi vain intressivertailu kaivoslain laajuudessa sisältyy selvitykseen.

Jos intressejä ei vertailla sidosryhmien oikeustajun mukaisessa laajuudessa, intressivertailusääntelyn hyväksyttävyys kärsii. Vesilain kaltaisen intressivertailusääntelyn päivittäminen sidosryhmien vaatimassa laajuudessa osaksi nykysääntelyä on vanhan hevosen valjastamista nykypäivän raveihin tuntemattomalla radalla. Voiko vanhan hevosen hampaat ja kaviot korjata uuteen ympäristöön sopiviksi ja voisiko se sen jälkeen ravata kaikkien sidosryhmien hyväksymään suuntaan?

Webropol-sidosryhmäkysely

Wepropol-sidoryhmäkyselyssä selvitettiin intressien sisältöä ja ulottuvuuksia suhteessa eri lakeihin. Sidosryhmät ovat omien intressiensä parhaita asiantuntijoita, vaikka niitä ei voi selkeästi erotella maanomistajien, maa- ja metsätalouden, matkailun ja muun yritystoiminnan, ympäristöjärjestötoiminnan jne. välillä. Jotkut vastaajista edustivat useampia yhdessä.

Kyselyssä selvisi, että intressien sisältö miellettiin laajemmaksi kuin kaivoslaissa. Erityisesti vesistö ja päästöt koettiin ratkaiseviksi tekijöiksi intressille. Muuttuisiko kaivoslain soveltamisala? Onko kaivoslaki oikea instrumentti sääntelemään intressivertailua erilaisten oikeustajujen edellyttämässä laajuuksissa?

Sopiviksi viranomaisiksi miellettiin lähes kaikki mahdollinen ja mahdoton. Viranomaisen toimivallan edellytettiin olevan riittävä intressien sisältöjen huomioon ottamiseen. Nykyiset ympäristöviranomaiset saivat ehdotuksissa eniten kannatusta. Kaivosten vastustajat kannattivat soveltamistason intressivertailua. Kannattivatko he käytännössä silti vain säädöstason intressivertailua pääosan katsoessa, ettei kaivokselle pitäisi myöntää koskaan lupaa tapauskohtaisessa intressivertailutilanteessa?

Oikeudellisten asiantuntijoiden haastattelut

Työryhmän juristit haastattelivat perustuslain, kaavoituksen, saamelaisten, lunastuslainsäädännön, vesilain intressiharkinnan, kaivoslupaharkinnan, vesienhoitosuunnittelun, päästöjen, kaivannaisjätteiden, kaivoksien, kestävän kaivostoiminnan, liikennejärjestelmien, luonnonsuojelun jne. asiantuntijoita. Joidenkin alojen asiantuntijoita haastateltiin useampia mm. tutkija- ja soveltamisnäkökulmista. Haastattelukanavaa ei ole suljettu.

Haastatteluissa tarkasteltiin intressivertailun suhdetta ja rajapintoja eri oikeudenaloihin sekä sisältöä, prosesseja, päätöksentekojärjestelmiä, toimivaltoja jne. Haastatteluissa löydettiin rajapintoja, koestettiin hallinnonaloja, soveltamisaloja, toimivaltoja, viranomaisvaihtoehtoja sekä yhteensovittamista kaavoituksen päätöksentekoon. Haastattelut perustuivat henkilökohtaisiin asiantuntijanäkemyksiin. Haastateltavia ja haastattelijoita grillattiin molemminpuolisesti parhaimmillaan kolmatta tuntia aikataulujen sen mahdollistaessa. Haastatteluissa ajoittain sukellettiin syvissä vesissä ja toisinaan lennettiin korkealla. Kiitos haastatelluille.

Tarkasteltavia kriittisiä kohtia

Hankkeen perusselvityksien aikana on vahvistunut ja selvinnyt erilaisia selvitettäviä kriittisiä kysymyksiä.

• Kuinka estää eri lakien soveltamisalojen ja lainvalmistelun päällekkäisyys sekä menettelyiden kertautuminen?
• Kuinka tietojen tarkentuminen toisten lakien mukaisissa lupahakemusmenettelyissä vaikuttaisi kaivoslain intressivertailussa tehtyihin päätöksiin?
• Mikä on intressivertailun sallittavuus eri lainsäädännöissä, koskien erityisesti sidosryhmille tärkeitä päästöjä ja ympäristövaikutuksia?
• Kuinka intressivertailussa voitaisiin kieltää tai painottaa intressiä, jonka tulkinta erityislaissa kuuluu EU-oikeuden piiriin?
• Kuinka erityislakien soveltamisaloihin sisältyvät ja niiden vaatimukset täyttävät hankkeet voitaisiin intressiharkinnassa painottaa intressivaa’an haittapuolen korissa niin, että ne yhdessä muodostaisivat esteen?
• Kuinka hankkeen hyödyt voidaan arvioida luotettavasti, kun kaivoksen elinkaarta ei useinkaan tarkasti tiedetä malmivarantoennusteista huolimatta?
• Mitkä ovat riittäviä tietoja intressiharkintapäätöstä tehtäessä ja mikä on lisätietojen merkitys aiempaan päätökseen?
• Miten ylipäätään määritetään ja painotetaan positiiviset ja negatiiviset intressit niin, että kyse on aidosta oikeusharkinnasta eikä tarkoituksenmukaisuusharkinnasta taikka lainsoveltajalle siirretystä tapauskohtaisesta kestävän kehityksen päätöksentekovallasta?

Kaivoslain ja kaavoituksen intressivertailut

Mikä on intressivertailun suhde kaavoitukseen ja sen käynnistämiseen? Jos kaavoitusta ei käynnistetä, intressivertailun suorittaa kunnan- tai kaupunginhallitus osallisten lausumatta asiasta. Tämä on nykytilanne, joka ei ole toteutunut, koska uuden kaivoslain mukaisia lupia ei juuri ole haettu. Kaavoituksen tavoitteisiin sisältyvä intressivertailu on tarkoituksenmukaisuusharkintaa ja vasta kaavoituksen sisältövaatimukset ovat oikeusharkintaa. Kuinka kunnat sovittavat yhteen mahdolliset ristiriitaiset intressinsä muulla tavoin kuin kuntien yhteisellä maakuntakaavalla?

Teksti: Tomi Rinne, Ramboll Finland Oy
Kuvituskuva: Soklin koetehtaan alue Tulppiossa, lähde Wikimedia Commons