Viime vuosina on käyty paljon keskustelua maailman lisääntyneestä kompleksisuudesta. Poliittiselle agendalle nousevat kysymykset ovat monesti aiempaa monimutkaisempia ja keskinäisriippuvaisempia. Yksittäisten ja selkeästi rajautuvien asiakokonaisuuksien sijaan ollaan yhä useammin tekemisissä hallinnonalojen rajat ylittävien ilmiöiden kanssa. Ilmeinen esimerkki tällaisesta kokonaisuudesta on ilmastonmuutos, jonka edellyttämiä ratkaisuja ei ole kyetty toteuttamaan, osin tarvittavien ratkaisujen systeemisyyden ja poikkihallinnollisuuden tarpeen vuoksi.
Hallinnon näkökulmasta lisääntynyt kompleksisuus näkyy muun muassa siten, että toimintaympäristö on aiempaa ennakoimattomampi, luonteeltaan muuttuva ja itsestään kehittyvä sekä yllättäviin lopputuloksiin päätyvä. Kompleksisuusteoreettisin käsittein puhuttaisiin emergenssistä ja itseorganisoitumisesta. Väitämme, että yhteenkietoutuneiden ja kompleksisten politiikkakysymysten haltuunotto ja niiden ohjaaminen vaativat kokonaisvaltaista näkemystä ja poikkihallinnollista otetta. Systeemistä muutosta ei saada aikaiseksi sektoreittain rakentuvien toimintatapojen kautta ja vain perinteisten säädös- ja resurssiohjauksen keinoin.
Olemme osana Ohjaus2020-hanketta tehneet tilanneanalyysia siitä, mitkä ovat suomalaisen valtionohjauksen valmiudet siirtyä systeemisempään ohjauskulttuuriin ja mitä voisivat olla systeemisen toimintamallin edut, mahdollistajat ja esteet. Analyysi perustuu kirjallisuuskatsaukselle, haastatteluille ja tapaustutkimuksille ja se pyrkii tuomaan syötteitä jatkokeskustelulle ja analyysille liittyen systeemisemmän toimintamallin edellytyksiin ja muutosmekanismeihin.
Avaimet systeemisempään ohjaamiseen ovat jo olemassa
Analyysimme keskeinen havainto on, että hallinnolla on jo nykytilassaan kaikki mahdollisuudet siirtyä tarvittaessa käyttämään systeemisiä ohjaamisen keinoja. Käytännössä tämä työ on kuitenkin vielä alkuvaiheessa. Systeemisyyden haasteet tunnistetaan laajasti, mutta työkalut niiden ratkaisemiseksi eivät ole vielä valtavirtaa, eikä niitä ole vielä saatu täysimittaisesti ohjauksen pääprosessien (esimerkiksi budjetointi, tulosohjaus ja säädösvalmistelu) käyttöön.
Aloitteita ja aihioita poikkihallinnollisuuden ja hallituskautta pidempien tavoitteenasettelujen vahvistamiseksi on kuitenkin tunnistettavissa. Tämä näkyy sekä politiikan agendalla (hallitusohjelma), rakenneuudistuksissa (sote-uudistus ja sotu-uudistus) että virkamiestyön arjessa (ministerityöryhmät). Varsinaisia mekanismeja tai institutionaalista tukea systeemisen muutoksen edistämiseen on vaikeampi havaita. Toiminta henkilöityy voimakkaasti yksittäisiin muutoksentekijöihin ja edelläkävijäjohtajiin, ja liian usein pirstaloituu erilaisiin hankkeisiin ja kokeiluihin.
Toisaalta ajattelemme, että kokeiluilla on tärkeä rooli systeemisten muutostavoitteiden saavuttamisessa. Menetelmien ja instrumenttien osalta työhypoteesinamme onkin, että kokeilevuuden aste on riippuvainen muutostavoitteen systeemisyydestä: mitä systeemisempi tavoite, sitä kokeilevammin sitä on mielekästä edistää. Ohjauksessa myös annetaan yhä suurempi painoarvo yhteiselle tiedolle ja jatkuvalle tilannekuvalle. Keinot näiden muutostekijöiden käyttöönottoon ovat kuitenkin vielä alkutekijöissään.
Ennakoiva hallinta systeemisen ohjauksen sanoituksena?
Olemme läpi hankkeen törmänneet käsitteellisiin haasteisiin, pyrkiessämme sanoittamaan systeemisen ohjauksen luonnetta. Jo tutkimussuunnitelmaa kirjoittaessa havaitsimme, kuinka eri taustoista tulevat ihmiset tulkitsevat samoja käsitteitä eri tavalla. Konsortion sisäisessä keskustelussa onkin käytetty paljon aikaa käsitteellisen ymmärryksen yhtenäistämiseen osana työtä (ks. myös Vartiainen et al. 2020). Käsitteiden kirjavuus on näkynyt myös ohjausryhmätyöskentelyssä sekä tehdyissä haastatteluissa. Vaikka terminologiaa ja ”governance” -lähestymistapoja onkin käsitelty sekä tutkimuksessa, hallinnossa että näiden rajapinnoilla jo 1990-luvun lopulta (ks. esim. Tiihonen 2004, Uusikylä 2020), on ilmeistä, että vakiintunutta terminologiaa ei edelleenkään ole, ja esimerkiksi eri ministeriöt saattavat tarkoittaa hankkeemme keskeisillä käsitteillä ohjaus/steering ja governance/hallinta eri asioita. On tietenkin mahdollista, että ristiriidat ovat käsitteisiin sisälle rakennettuja. Hallintotieteellisessä kirjallisuudessa viitataan monesti tulkintaan, jonka mukaan governance juontaa juurensa laivan ohjaamiseen (kubernaô), mutta filosofisessa keskustelussa on jopa esitetty, että ohjauksen kontekstissa termi saattaisi sittenkin viitata pikemminkin taloudenhoitoon (oikonomia). (vrt. Pekonen 2005; Varhola 2009; Zartaloudis 2011)
Keskeinen kysymys myös on, onko valtion ohjaus liian moniulotteinen ja pirstaleinen ilmiö, jotta siitä on mahdollista sanoa tiiviisti yhtään mitään. Voiko valtion ohjauksen nykytilaa syntetisoida? Kyllä ja ei. Voi olla, että tarkka empiirinen jäsennys kaikesta valtion ohjauksesta on liian haastava tehtävä toteutettavaksi. Ohjauksen erilaisia mentaliteetteja ja rationaliteetteja on kuitenkin mahdollista analysoida ja ammentaa tämän analyysin tuloksista syötteitä käytännön yhteiskuntapolitiikan ohjauksen kehittämiseen. Yksi tyypillinen tähän työhön käytettävä jaottelu on kolmijako I) klassinen julkishallinto, II) uusi julkisjohtaminen ja III) hallinta. Nämä kaikki ajattelutavat elävät edelleen osana hallintoa ja kiinnostavaa onkin erityisesti näiden ajattelutapojen välisten suhteiden ja painotusten analyysi.
Ehkä näiden lisäksi on kehkeytymässä myös jotain uutta? Olemme pyrkineet luomaan oman analyysimme, kompleksisuusteoreettisen muutoksen mallin (Uusikylä, Lähteenmäki-Smith & Jalonen 2020) sekä Vaasan yliopiston kirjallisuuskatsauksen (Vartiainen et al. 2020) pohjalta synteesin siitä, mikä voisi olla systeemisen hallinnan sanoitus. Kutsumme tätä hypoteettista tai ilmaantuvaa aihiota ennakoivaksi hallinnaksi, jonka taustaperiaatteita ovat muun muassa systeemisyys, ilmiölähtöisyys, kompleksisuus, kokeilevuus sekä keinojen ja tavoitteiden yhteismitallisuus (toisin sanoen se, että ohjauksen tavoitteet määrittävät kulloisessakin tilanteessa sovellettavan ohjausinstrumentin, menetelmän tai toimintamallin).
Olemme onneksemme päässeet toteuttamaan ryhmähaastatteluja eri ministeriöissä (VNK ja VM) ja syksyllä on luvassa lisää (STM, TEM, OKM, LVM ja YM). Osana haastattelutuokioita olemme käyneet hyvää kriittistä keskustelua myös ennakoivan hallinnan käsitekartasta. Jo tähän mennessä toteutetut ryhmähaastattelut ovat antaneet kiinnostavia uusia näkökulmia ja käsitekarttamme tulee varmasti kehittymään ja jalostumaan hankkeen kuluessa. Alustavan analyysimme tuloksiin on mahdollista tutustua ”Välähdyksiä systeemisyydestä valtion ohjauskulttuurissa” -Policy Briefissä.
Teksti: Samuli Manu, Kaisa Lähteenmäki-Smith ja Sinikukka Pyykkönen, Aluekehittämisen konsulttitoimisto MDI
