Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminta
Raportti: Repullinen oppeja tulevaan – mitä jäi käteen maakunta- ja sote-uudistuksesta?

Juha Sipilän hallituksen suurimpana reformina oli suomalaisen sosiaali- ja terveydenhuollon järjestelmän sekä aluehallinnon uudistaminen. Uudistusta koskevan tutkimushankkeen loppuraportti kokoaa tutkijoiden johtopäätökset uudistuksen valmistelusta.

Raportin yhteenvetoa

Suuruusluokaltaan jättimäisen uudistuksen valmistelu viivästyi päättyneen hallituskauden aikana usein ja hallitus lykkäsi toimeenpanoa useampaan kertaan. Lopulta uudistus – ja samalla Sipilän hallitus – kaatui eduskuntakäsittelyssä uudistuksen perustuslaillisiin ongelmiin.

Lähtökohtaisesti uudistusten valmistelussa on tärkeää löytää sellaiset tavoitteet ja sisällöt, joista vallitsee tarpeeksi suuri poliittinen yksimielisyys. Maakunta- ja sote-uudistuksen yhteydessä poliittisia riskejä ei otettu huomioon tarpeellisella tavalla, tai niitä ei ainakaan onnistuttu ratkaisemaan. Liiallinen poliittinen erimielisyys toteutettavasta uudistuksesta johti maakunta- ja sote-uudistuksen tapauksessa epävarmuuden ja epäselvyyden ilmapiiriin. Uudistuksen johtamisen keskeiset ongelmat kytkeytyvätkin poliittiseen johtamiseen ja päätöksentekoon. Yksi tapa rakentaa laajaa poliittista selkänojaa on parlamentaarinen valmistelu. Tätä kautta olisi mahdollista varmistaa, että kaikki puolueet ovat sitoutuneita uudistuksen isoon kuvaan. Maakunta- ja sote-uudistuksen kokoluokka huomioiden yli hallituskausien ulottuvan tahtotilan luominen olisi ollut välttämätöntä.

Valmisteilla olleen uudistuksen tavoiteaikataulu osoittautui matkan varrella epärealistiseksi. Käytännön toiminnan tasolle tämä heijastui muun muassa jatkuvana odotteluna ja asioiden venymisenä. Useampaan kertaan muuttunut päätöksentekoaikataulu, maakuntien toiminnan käynnistymisen myöhentämiset ja valmistelevan henkilöstön määräaikaisuus nakersivat koko uudistuksen uskottavuutta ja vaikeuttivat monin tavoin käytännön valmistelutyötä. Yksi ilmiön taustalla vaikuttava tekijä oli uudistuksen omintakeinen työjärjestys. Toimeenpano ehdittiin joltain osin aloittaa ennen lakien hyväksymistä – tai ainakin toimeenpanon valmistelu meni maakunnissa varsin pitkälle ilman lainsäädäntöä. Jatkossa on hyvä pitää mielessä, että toimeenpanoon siirrytään vasta lainsäädännön valmistuttua.

Itse lainvalmistelussa on syytä noudattaa hyvän lainsäädäntövalmistelun periaatteita. Maakunta- ja sote-uudistuksessa poliittisen ohjauksen ulottaminen lainsäädännön yksityiskohtiin sekä keinovalikoimaan teki lainvalmistelusta vaikeaa. Samalla syntyneestä lainsäädännöstä olisi potentiaalisesti tullut kömpelöä ja vaikeasti sovellettavaa. Kokemus maakunta- ja sote-uudistuksen poliittisesta ohjauksesta antaa perusteita puoltaa selkeää työnjakoa poliittisen ohjauksen sekä virkahenkilöiden johtaman ja tekemän lainvalmistelun välillä. Myös uudistuksen valmisteluaikataulu on ollut epärealistinen hyvän lainsäädäntövalmistelun periaatteiden näkökulmasta.

Kaikkea ei kannata yrittää uudistaa kerralla, vaan valmistelutyössä kannattaa edetä yksi asia kerrallaan ja vaiheittain: uudistukset on syytä vaiheistaa toteuttamiskelpoisiin ja hallittaviin kokonaisuuksiin. Vaiheistuksen hyödyt korostuvat erityisesti monimutkaisissa asiakokonaisuuksissa. Vaiheistuksen ansiosta uudistuksen osia ja lainsäädäntöä saadaan käyttöön vähitellen, jolloin toimeenpano voidaan vastaavasti aloittaa vaiheittain. Myös kokeilujen ja pilotointien riittävää hyödyntämistä on syytä jatkaa, koska ne tuottavat hyödyllistä, konkreettista tietoa.

Yksi uudistuksen valmistelun merkittäviä onnistumisia on ollut eri toimijoiden välisen yhteistyön lisääntyminen kansallisella ja alueellisella tasolla sekä kansallisen ja alueellisen tason välillä. Esimerkiksi valtioneuvoston sisäiset yhteistyövalmiudet ovat osoittautuneet hyviksi ja tilannekeskuksen kaltaista toimintaa kannattaa jatkaa. Maakunnallinen valmistelu on koonnut eri sektorien toimijat samaan pöytään, minkä seurauksena toisia on opittu ymmärtämään ja tuntemaan aiempaa paremmin. Ministeriöiden ja maakuntien välisen yhteistyön katsotaan kehittyneen todella paljon valmistelun aikana. Myös alueellisesta näkökulmasta valmistelun erityisen onnistuneena piirteenä pidetään eri toimijoiden välisen yhteistyön lisääntymistä. Lisääntynyt yhteistyö eri toimijoiden välillä on myös kasvattanut luottamusta. Osana uudistusprosessia löydetyt yhteistyön alut tuleekin jatkossa hyödyntää.

Hankkeen tavoitteena oli päivittää tilannekuvaa

SMUUTO-hankkeen loppuraportti on syntynyt osana valtioneuvoston vuoden 2017 selvitys- ja tutkimussuunnitelman toimeenpanoa ja osana laajempaa hankekokonaisuutta. Sen toteutti aluekehittämisen konsulttitoimisto MDI:n johtama konsortio, jossa olivat mukana Frisky & Anjoy Oy ja NHG Consulting Oy. Hankkeen tavoitteena oli jatkuvasti päivittää uudistuksen toimeenpanon tilannekuvaa ja tuottaa välittömästi hyödynnettävissä olevaa tietoa uudistuksen toimeenpanon valmisteluun sekä alueilla että kansallisesti. Hankekokonaisuus toteutettiin yhteistyössä valtiovarainministeriön ja sosiaali- ja terveysministeriön kanssa, ja sen etenemistä on ohjannut poikkihallinnollinen ohjausryhmä. Nyt julkaistun loppuraportin ovat laatineet konsortion tutkijat.

Lisätiedot: toimitusjohtaja Tommi Ranta, MDI, 040 588 2839, tommi.ranta(a)mdi.fi