Blogi: Tieto käyttöön!

Kestävät julkiset hankinnat vauhdittavat ilmastotavoitteiden toteuttamista

Katriina Alhola Harri Kalimo Mirella Miettinen Julkaisupäivä 29.1.2021 9.31 Blogit

Julkisen sektorin edellytetään toimivan suunnannäyttäjänä kohti hiilineutraalia Suomea vuoteen 2035 mennessä. Julkiset hankinnat tarjoavat siihen kymmenien miljardien eurojen vuosittaisen muutosvoiman. Hankintalaki mahdollistaa ympäristönäkökohtien huomioimisen hankinnoissa, mutta silti vähähiiliset hankinnat eivät vielä ole valtavirtaa käytännössä. Myös niiden kustannustehokkuutta on kritisoitu. Jotta julkiset hankinnat saadaan toimimaan kustannustehokkaasti ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi, tarvitaan eri ohjauskeinojen yhdistelmiä, eri tuoteryhmille tai toimialoille räätälöityinä.   

Kestävän kehityksen Agenda2030 tavoitteiden mukaisesti julkisen sektorin tulee edistää kestäviä julkisia hankintakäytäntöjä kansallisten lakien ja prioriteettien mukaisesti. Sekä kansainvälisesti että kansallisella tasolla julkiset hankinnat on tunnistettu keskeiseksi keinoksi vastata Pariisin ilmastosopimuksen tavoitteisiin sekä EU:n kiertotaloustavoitteisiin.

Suomessa julkisten hankintojen hiilijalanjälki vastaa noin viidennestä maamme kulutusperusteisesti lasketuista kasvihuonekaasupäästöistä. Suurimmat päästöt aiheutuvat lämmön ja sähkön hankinnoista, rakennuspalveluista, maa- ja vesirakenteiden korjauksesta ja kunnossapidosta, sekä matkustus- ja kuljetuspalveluista. Erityisesti julkisen rakennuskannan, energiantuotannon ja palvelujen tuottamisen kautta saavutettava merkittävä päästöjen vähentäminen on välttämätöntä, jotta kansallisiin ilmastotavoitteisiin päästään.   

Kestävillä hankinnoilla voidaan saavuttaa yhteiskunnallista hyötyä

Politiikkatasolla julkisille hankinnoille asetetaan paljon odotuksia. Niiden avulla oletetaan saavutettavan monenlaisia myönteisiä yhteiskunnallisia vaikutuksia ja hyötyjä, kuten palvelun laadun parantuminen, alhaisemmat elinkaarikustannukset sekä pienemmät ympäristövaikutukset.

Esimerkkejä hankinnoista, joissa ympäristötavoitteita ja -kriteerejä on käytetty Suomessa menestyksekkäästi, ovat uusiutuvaan energiaan perustuvat ratkaisut, kestävät liikenneratkaisut, vähähiiliset julkiset rakennukset sekä kiertotalouden mukaisesti toteutetut jäte- ja vesihuollon ratkaisut.

Esimerkkejä kestävistä ja innovatiivisista hankinnoista on koonnut muun muassa KEINO-osaamisverkosto. Ilmasto- ja muita ympäristövaikutuksia eniten vähentäneille hankinnoille on ominaista, että niiden tavoitteet on asetettu lainsäädännön minimivaatimuksia tiukemmiksi. Näiden esimerkkien onnistumisen taustatekijöinä tunnistetaan myös markkinavuoropuhelu ja hyvä toimittajamarkkinoiden tuntemus, elinkaarikustannusten huomioiminen kustannuslaskennassa sekä selkeästi määritellyt tavoitteet, kriteerit ja mittarit.

Julkinen sektori avaa markkinoita puhtaille ratkaisuille

Tutkimus ja käytäntö tukevat näkemystä, jonka mukaan julkinen sektori voi toimia puhtaiden ratkaisuiden markkinoiden vauhdittajana, ja vaikuttaa systeemitason muutokseen johtavien ratkaisujen ja järjestelmien syntymisessä ja skaalautumisessa. Julkiset hankinnat ja investoinnit ovat keskeisellä sijalla esimerkiksi hiilineutraalin yhteiskunnan mahdollistavassa energiamurroksessa. Niiden avulla luodaan paikallisia uusiutuvaan energiaan perustuvia verkostoja ja rakennetaan vaihtoehtoiset käyttövoimaratkaisut mahdollistava liikenneinfrastruktuuri.

Esimerkiksi Iin kunnassa tehtiin jo vuosia sitten päätös sähköautojen käyttöönotosta, mikä toteuduttuaan toi mukanaan sähkönlatausverkoston, jolla puolestaan on ollut sähköautojen yksityisiä markkinoita vauhdittava vaikutus. Taloudellisesta näkökulmasta katsottuna erityisesti uusiutuvan energian investoinnit ovat osoittautuneet kustannustehokkaiksi ja niillä on saavutettu suhteellisen riskitön tuotto pitkällä aikavälillä. Lisäksi niistä saatavilla taloudellisilla säästöillä voidaan parantaa julkista palvelutarjontaa.

Kestävien julkisten hankintojen kustannustehokkuus edellyttää harkittuja ohjauskeinojen yhdistelmiä ja vaikutusten mittaamista

Monet käytännön esimerkit osoittavat, että julkisilla hankinnoilla on onnistuttu saavuttamaan sekä ympäristö- että yhteiskunnallisia hyötyjä kustannuksiltaan kilpailukykyisesti. Tosin, juuri tätä on julkisissa hankinnoissa viime aikoina myös kritisoitu; niiden on väitetty olevan kustannustehoton ilmastopolitiikan instrumentti. Tämä on vaarana erityisesti silloin, jos erilaisten ohjauskeinojen päällekkäinen käyttö johtaa tehottomuuteen ja kustannusten nousuun. Julkiset hankinnat saatetaan leimata kustannustehottomiksi myös silloin, jos niiden ympäristö- ja yhteiskunnallisia vaikutuksia ja -hyötyjä ei pystytä mittaamaan ja osoittamaan.

Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan HILMI-hanke ehdottaa kestävien hankintojen vauhdittamiseksi ohjauskeinovalikoiman ja vaikutusten mittaamisen kokonaisuuden kehittämistä Suomessa. Hankkeen yksi johtopäätös on, että hankintojen hiilijalanjäljen pienentämisessä tulee keskittyä tuoteryhmiin, joiden päästöt ovat merkittävimpiä ja joille asetettujen kriteerien vaikutuksia voidaan todentaa ja mitata. Selvityksessä myös todetaan, että hankintalaki ja muut hankintoihin vaikuttavat lait ovat tärkeitä, mutta yksittäisinä riittämättömiä keinoja ohjata julkisia hankintoja kustannustehokkaasti.

Lisäksi tarvitaan esimerkiksi tuotekohtaisten säännösten, ympäristömerkkien ja ilmastoraportoinnin monipuolista kehittämistä. Ohjauskeinoja tulee soveltaa yhdistelminä kullekin ympäristövaikutuksiltaan merkittävälle hankintakategorialle, jotta ohjauskeinojen mahdolliset ristikkäisvaikutukset hallitaan. Edelleen tarvitaan lisää tutkimustietoa siitä, millainen ohjauskeinopaletti kullekin hankintakategorialle parhaiten soveltuu.

Tarvitaan siis syvällistä ymmärrystä hankittavasta tuoteryhmästä ja sen käytöstä, kyseisten tuotteiden ja toimien taloudellisista ja ympäristövaikutuksista, hankintapäätösten prosesseista ja tekijöistä, sekä eri ohjauskeinojen mahdollisuuksista vaikuttaa tehokkaasti tähän kokonaisuuteen. Lisäksi tarvitaan niin hankintaan käytettävien panosten eli tarjouspyyntöjen, tulosten eli sopimusten, kuin hankinnan toteutuneiden vaikutusten arviointia ja mittaamista. Tältä kattavalta pohjalta julkisten hankintojen toimivuutta ilmastopolitiikan instrumenttina voidaan parantaa.

Viime kädessä kyse on myös siitä, haluaako julkinen toimija olla edelläkävijä ja mistä arvoista halutaan maksaa; onko merkitystä ainoastaan halvimmalla ostohinnalla vai huomioidaanko myös alhaisemmat elinkaarikustannukset ja saavutettavat ympäristöhyödyt. Hankkijan on vaikea vertailla kestävän ja perinteisen vaihtoehdon vaikutuksia, jos käytettävissä oleva tieto on puutteellista. Siksi toteutuneiden hankintojen vaikutusten ex-post vaikutusarviointitiedon lisääminen on ensisijaisen tärkeää. Hankintojen huomattavaa päästövähennyspotentiaalia ilmastotavoitteiden saavuttamisen tärkeänä keinona ei ole varaa menettää.

Lisälukemista:

Teksti: Katriina Alhola, Suomen ympäristökeskus, Harri Kalimo, Itä-Suomen yliopisto ja Mirella Miettinen, Itä-Suomen yliopisto

Harri Kalimo Katriina Alhola Mirella Miettinen

Lisää kommentteja