Kannustinloukkujen purkaminen, eli työnteon taloudellisen kannustavuuden lisääminen on ohjannut sosiaaliturvan kehittämistä aina 1990-luvun puolivälistä alkaen. Myös tällä hallituskaudella kannustinloukkujen purkaminen on nostettu yhdeksi hallituksen kärkihankkeista. Laajaa kansainvälistä huomiota herättäneessä perustulokokeilussa ensisijaisena kiinnostuksen kohteena on niin ikään kannustinloukkujen purkamisen vaikutus työllisyyteen.
Ensi vaalikaudella on kuitenkin aika kohdistaa katse muihin ongelmiin.
Viimeisen parinkymmenen vuoden aikana työnteon taloudellinen kannustavuus on parantunut selvästi tuloverotuksen alentamisen ja työttömyysturvaan tehtyjen muutosten myötä. Työnteon taloudellinen kannustavuus onkin nykyisin keskimäärin hyvä. Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen (VATT) tutkimuksen mukaan soviteltua työttömyyspäivärahaa saavista työntekijöistä jopa kaksi kolmasosaa saavuttaa vähintään päivärahan pohjana olevan palkan mukaisen tulotason. VATT:n tutkimuksessa vuonna 2014 käyttöönotetulla työttömyysturvan suojaosalla ei havaittu olevan merkittäviä työllisyysvaikutuksia.
Kannustinten merkittävä parantaminen nykyisestä on hankalaa – ellei mahdotonta – ilman sosiaaliturvan heikentämistä tai hyvinvointivaltion rahoituspohjaa kaventavia tuntuvia veronalennuksia. Etenkin perusturvan heikentäminen näyttäytyy ongelmallisena tilanteessa, jossa työttömän perusturva kattaa ainoastaan 73 prosenttia kohtuullisen kulutuksen minimibudjetista. Tuloverotuksen keventämisen vaikutukset työntekopäätöksiin ovat olleet puolestaan vähäisiä. Valtiovarainministeri Petteri Orpon asettaman kannustinloukkutyöryhmän selvityksessä tuloverotuksen keventämistä kuvataan kannustinloukkujen purkamisen näkökulmasta ”tylpäksi aseeksi”.
Sosiaaliturvabyrokratia kaipaa norminpurkua
Yksi nykyisen sosiaaliturvan ilmeisimmistä ongelmista ovat tarveharkinnasta ja vastikkeellisuudesta syntyvät byrokratialoukut. Byrokratialoukut tarkoittavat esimerkiksi viiveitä etuuksien maksatuksissa osa-aikaisesti työskenneltäessä, epätarkoituksenmukaisia raportointi- ja tapaamisvelvollisuuksia, etuuksien takaisinperintätilanteita sekä epäjohdonmukaisia viranomaistulkintoja palkkatyötä ja itsensätyöllistämistä yhdistettäessä. Byrokratialoukkujen vaikutuksesta ihmisten hyvinvointiin ja työmarkkinakäyttäytymiseen on olemassa hyvin vähän tutkittua tietoa. Yleisesti kuitenkin arvioidaan, että ne hankaloittavat ihmisten arkea ja heikentävät merkittävästi mahdollisuuksia osallistua joustavasti työmarkkinoille. Tarve nykyistä joustavammalle sosiaaliturvalle korostuu teknologiamurroksen myötä.
Juha Sipilän hallituksen voi nähdä tunnistaneen byrokratialoukut aiempia hallituksia paremmin. Erityisesti hallituksen marraskuussa eduskunnalle antama esitys, jonka mukaisesti työtulon sovittelu työttömyysetuuden kanssa muutettaisiin tulon maksuajankohdan mukaiseksi työntekoajankohdan sijaan, on tärkeä askel etuuksien maksuviiveiden vähentämisessä. Myös omaehtoisen opiskelun ja yrittäjyyden helpottaminen työttömyysturvalla ovat uudistuksia, joiden voi tulkita vähentävän byrokratialoukkuja.
Samaan aikaan työttömyysturvan vastikkeellisuuden lisääminen ja etenkin aktiivimalli ovat kuitenkin olleet omiaan lisäämään sosiaaliturvabyrokratiaa. Työttömyyspäivärahan keston leikkauksen ja etuuksien indeksijäädytysten voi puolestaan olettaa lisänneen jo valmiiksi laajaa perusturvan saajien toimeentulotukiriippuvuutta. Kun ihminen joutuu turvautumaan tiukkaan tarve- ja tuloharkintaan perustuvaan toimeentulotukeen, byrokratialoukut lisääntyvät ja myös työnteon taloudellinen kannustavuus samalla heikkenee.
Kokeilut avuksi byrokratialoukkujen purkamisessa
Byrokratialoukkujen purkaminen on ollut vaikeaa, koska etenkin työttömyysturvauudistuksissa on seurattu jo pitkään kansainvälisten trendien mukaista aktivointilinjaa. Koska tarveharkintaa ja vastikkeellisuutta korostavasta linjasta on poliittisesti ilmeisen hankalaa irrottautua ilman selkeää näyttöä byrokratialoukkujen kielteisistä vaikutuksista, tarjoavat yhteiskunnalliset kokeilut toimivan työkalun tarkoituksenmukaisen tarveharkinnan ja vastikkeellisuuden tason määrittelylle. Tarkoituksenmukaisuus tarkoittaa tässä yhteydessä erityisesti sitä, missä määrin tarveharkintaa, vastikkeellisuutta ja sanktioita tarvitaan ihmisten hyvinvoinnin ja työnteon tukemiseksi.
Haitallisen byrokratian vaikutusta voidaan tutkia lukuisilla erilaisilla koeasetelmilla. Yksi kunnianhimoisimmista vaihtoehdoista on tietenkin perustulokokeilun laajentaminen siten, että kokeilussa sovellettaisiin taloudellisesti realistista veromallia. Tällöin taloudelliset kannustimet eivät paranisi merkittävästi nykyisestä ja vähenevästä byrokratiasta aiheutuvan vaikutuksen erottaminen olisi aidosti mahdollista. Helpoimmasta päästä ovat puolestaan erilaiset informaatiokampanjakokeilut, joilla voitaisiin tutkia kustannustehokkaasti esimerkiksi sitä, missä määrin virheelliset oletukset järjestelmän toiminnasta estävät osa-aikaista työskentelyä työttömyysetuuksien saajien keskuudessa.
Perustulokokeilun laajentamisen ja informaatiokokeiluiden väliin jää tietenkin valtava määrä muita vaihtoehtoja. Byrokratialoukkuvaikutuksen tutkimisen näkökulmasta olisi tärkeää selvittää etenkin, missä määrin työttömien valinnanvapautta on syytä lisätä aktiivisuusehtojen määrittelyssä. Toisin sanoen olisi tärkeää tutkia, mitä tapahtuu etuudensaajien hyvinvoinnille ja työllisyydelle, jos työttömyysturvan ehdot voidaan täyttää nykyistä omaehtoisemmin esimerkiksi opiskelemalla. Itsensätyöllistäjien puutteellisen sosiaaliturvan näkökulmasta olisi puolestaan mielekästä tutkia sitä, mitä tapahtuu, jos yritystoimintaa ei tarvitsisikaan nykyiseen tapaan täysimääräisesti lopettaa työttömyysturvaehtojen täyttämiseksi.
Aivan kaikkea ei ole tietenkään tarkoituksenmukaista kokeilla, sillä kokeilujen toteuttaminen tieteellisesti uskottavalla tavalla vaatii aikaa ja rahaa. Sosiaaliturvan kehittämisessä jää kuitenkin paljon tilaa myös arvovalinnoille. Ensi kevään vaalikeskusteluissa olisi toivottavaa kuulla arvokeskustelua erityisesti siitä, millä perusteilla on hyväksyttävää, että merkittävä osa perusturvan saajista joutuu turvautumaan säännöllisesti huomattavia byrokratialoukkuja synnyttävään toimeentulotukeen toimeentulonsa turvaamiseksi.
Teksti: Ville-Veikko Pulkka, Helsingin yliopisto
