Koronapandemia on esimerkki kriisistä, joka ei suostunut noudattamaan hallinnon logiikkaa. Terveyttä uhkaava kriisi laajeni nopeasti sulkutoimenpiteiden vuoksi elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä ja kansalaisten arkea rajoittavaksi tekijäksi. Pandemian hallinnonalarajat ylittävät piirteet vaikeuttivat viranomaisten päätöksentekokykyä.

Päätöksenteon näkökulmasta kriisin ytimessä oli epätietoisuus tapahtuneesta, vaikeus hahmottaa, mitä oli kulloinkin tapahtumassa sekä erilaiset tulkinnat tapahtumien mahdollisista kehitysvaihtoehdoista. Daniel Innerarityn (2024) mukaan aikaamme leimaa sellaisten ongelmien ja kriisien kohtaaminen, joiden kohdalla joudumme kohtaamaan poikkeuksellista tietämättömyyttä. Tilanne on paradoksaalinen, sillä ihmiskunnalla ei ole koskaan aiemmin ollut käytettävissään yhtä paljon tietoa kuin nyt. Voidaan puhua myös tietämättömyydessä tarpomisesta.

Tietämättömyydessä tarpominen ilmenee monella tapaa

Tarpominen voi saada erilaisia ilmenemismuotoja. Ensinnäkin kriiseille on tyypillistä olennaisen tiedon puuttuminen. Kriiseissä on aina rajalliset mahdollisuudet saada tarkkaa ja ajantasaista tietoa. Tämä vaikeuttaa tilannekuvan muodostamista ja saattaa johtaa päätöksiin, jotka vain kärjistävät kriisiä.

Toiseksi kriisit voivat johtaa informaation ylitarjontaan, mikä vaikeuttaa saatavilla olevan informaation käsittelyä ja arviointia. Informaatiopaljous saattaa estää olennaisen löytämistä kohinasta ja johtaa päätöksenteon halvaantumiseen.

Kolmanneksi kriisi on otollinen ympäristö virheellisen ja harhaanjohtavan tiedon leviämiselle. Sekä tahattomasti jaettu misinformaatio että tarkoituksella levitetty disinformaatio muokkaavat suuren yleisön mielipiteitä ja nakertavat kansalaisten luottamusta viranomaisiin ja toisiinsa. Tämä voi johtaa kansakunnan informaatiotilan saastumiseen ja yhteiskunnalliseen polarisaatioon.

Neljänneksi voidaan puhua tietämisen ja toiminnan välisestä kuilusta. Tietäminen on usein välttämätön, mutta harvoin riittävä ehto toimimiselle. Kriiseissä tämä näkyy esimerkiksi siten, että riskien tunnistaminen ja niihin vastaamisen resurssit ovat usein erillään toisistaan. Kyky varoittaa riskeistä ja kyky mobilisoida resursseja ovat eri asioita.  

Viidenneksi kriiseissä toimimista ei pidä ylirationalisoida. Siinä missä tietoperustaisessa toiminnassa luotetaan näyttöön, kriiseissä toimitaan usein tunteiden, intuition, uskomusten ja tottumusten varassa. Kysymys ei kuitenkaan ole tiedon vastakohdasta, vaan järjellisen ajattelun perustasta. 

Permakrisiit edellyttävät uudenlaista hallintaa

Hallinnan (governance) käsitteellä viitataan julkishallinnon orkestroimaan organisaatioiden, prosessien ja käytäntöjen kokonaisuuteen, joka ohjaa yhteiskunnallista päätöksentekoa ja toimintaa yhteisen hyvän edistämiseksi. Hallinnan käsitteen yleisluonteisuuden vuoksi tutkijat ovat esittäneet kymmenittäin erilaisia hallinnan muotoja. Näitä ovat esimerkiksi yhteistoiminnallinen, osallistava, ennakoiva ja kokeileva hallinta. Hallintaa onkin osuvasti kuvattu taianomaiseksi käsitteeksi, jonka on nähty mukautuvan kulloisiinkin tarpeisiin. Kullakin hallinnan muodolla on vahvuutensa ja puutteensa. Permakriisit koettelevat hallintoa ja edellyttävät siksi myös uudenlaista tapaa lähestyä hallintaa.

Robusti tai vankka hallinta (Robust governance) on uusi ja rohkea tapa hahmottaa kriisiaikojen hallintaa. Christopher Ansellin ja kumppaneiden (2024) uuden hallintaparadigman hahmottaminen lähtee vakauden ja muutoksen välisestä jännitteestä. Siinä missä vakautta painottava perinteinen byrokratia tai vahva instituutiokeskeinen lähestymistapa saattavat osoittautua kriisin yllättäessä liian hitaiksi ja kankeiksi, voi verkostomaisia toimintatapoja korostava hallintamalli puolestaan johtaa hallitsemattomaan sekavuuteen, korkeisiin transaktiokustannuksiin tai kollaboratiiviseen inertiaan.

Vuosien 2024–2025 aikana toteutettavassa Pandemiakriisin opetukset -tutkimushankkeessa kootaan yhteen koronakriisiä käsittelevien tutkimusten ja selvitysten tulokset ja tiivistetään, mitä koronakriisin hallintastrategiasta ja pandemian vaikutuksista tiedetään – ja ennen kaikkea, miten voimme yhteiskuntana vahvistaa kykyämme selviytyä tulevista kriiseistä. Hankkeessa keskitytään erityisesti johtamiseen, rajoitustoimiin ja varautumiseen. Robustin hallinnan malli tarjoaa kiinnostavan näkökulman suomalaisen yhteiskunnan pandemian hallintaan. Voidaankin kysyä, onko suomalainen kriisiaikojen hallinta kyennyt samanaikaisesti yhdistämään instituutioiden vakauden ja jatkuvuuden sekä oppimaan kriisin keskellä, olemaan ketterä ja toimimaan tarvittaessa uudella ja innovatiivisella tavalla? Alustava vastaus kysymykseen on – yhteiskuntatieteilijöille tyypilliseen tapaan – kyllä ja ei.

Instituutiot osoittivat vakautensa kriisissä

Vakautta kriisissä kuvastaa se, että perustuslaki ja perustuslainmukaisuuden valvonta toimivat kriisiaikana hyvin, mikä vahvisti oikeudellisen järjestelmän kestävyyttä. Vaikka pandemia nosti esiin puutteita kriisilainsäädännössä, se ei välttämättä tarkoita välittömiä muutostarpeita perustuslaissa. Lähtökohtana toimiva normaaliaikainen sääntely osoittautui toimivaksi, mutta jatkuvaa kehittämistyötä tarvitaan edelleen.

Niin ikään toimivaltaisten viranomaisten tehtävät ja Suomen terveys- ja koulutusjärjestelmät osoittivat kriisinkestävyyttä ja joustavuutta. Instituutiot kestivät kovankin stressitestin. Monitasoinen hallinto edesauttoi aidosti eurooppalaisen koronapolitiikan omaksumista, parhaiden käytäntöjen leviämistä ja tietojen vaihtoa. Myös viranomaisten ja kansalaisten välinen yhteistyö viestinnällisistä haasteista huolimatta osoittautui niin ikään kohtuullisen toimivaksi.

Innovatiivisuudessa ja ketteryydessä parannettavaa

Robustin hallinnan toisella akselilla eli adaptiivisuudessa, ketteryydessä ja kriisinaikaisessa oppimisessa sen sijaan löytyi enemmän parannettavaa. Vaikka kriisivalmiuden suhteen Suomen katsottiin olevan hyvin varautunut, jouduttiin koronapandemian aikana tekemään paljon ad hoc -sääntelyä, koska ennakkovalmistelut eivät vastanneet tilanteessa nousseisiin tarpeisiin. Toiminnan muutosta ei kuitenkaan tarvitse hoitaa sääntelyn kautta, vaan se voidaan toteuttaa ennakkoluulottomilla kokeiluilla. Suomen tapaus kuitenkin osoitti, että uusia toimintatapoja ja ratkaisuja ei kuitenkaan kokeiltu riittävästi kriisin aikana. Vaikka kansalaisten osallistumista pyrittiin edistämään, se jäi usein viranomaisten ohjaamaksi. Pandemian aikana ei kehitetty riittävästi uusia tapoja hyödyntää kansalaisten ideoita ja osaamista kriisinhallinnassa.

Kokonaisuudessaan julkishallinnolta puuttui selkeä kokonaiskuva pandemian alueellisista ja väestöryhmäkohtaisesta systeemisistä vaikutuksesta. Tiedontuotanto ja tiedon tulkinta olivat hajanaisia ja epätäydellisiä. Näin myös kriisistä oppiminen jäi puutteelliseksi.  Seuraavan kriisin iskiessä samassa laajuudessa toimintamallin tulisi olla selkeä ja kaikkien yhdessä jakama. Kriisin keskellä ei enää rakenneta kriisinhallinnan malleja. Ne on tehtävä nyt kun pandemian opit ovat vielä tuoreessa muistissa.

Teksti: Harri Jalonen ja Petri Uusikylä, Vaasan yliopisto