Nykyinen poikkeustila haastaa meidät monella tasolla. Ennen muuta se haastaa instituutiomme ja hyvän hallintomme kriisivalmiuden ja -kestävyyden. Tieteellisen tiedon arvo korostuu ajassa, jossa koronan aiheuttama terveyskriisi osoittaa päivittäin, miten haavoittuvainen yhteiskuntamme on. Viime päivinä on noussut voimakkaasti esille ajatuksia siitä, että kriittisen testauksen kohteena on erityisesti ennakointivalmiutemme.
Korona ei ole määritelmällisesti musta joutsen – yllättävä ja ennakoimaton tapahtuma, jolla on kauaskantoiset seuraukset – sillä maailmalla epidemiologit ovat jo vuosikausia varoitelleet pandemiauhasta. Varoituksia on kuunneltu, mutta ehkä vain toisella korvalla. Vaikka maiden välillä onkin eroja siinä, miten ne ovat reagoineet epidemiaan, yhteistä kaikille on se, että koronakriisin hallinta on parhaimmillaankin tietämättömyydessä tarpomista. Tietämättömyys syntyy siitä, että päätöksentekijöillä ei ole tarkkaa tietoa tartunnan saaneista ja taudin oireettomasti tai vähäisin oirein sairastaneista. Yhteiskunnallisten rajoitustoimenpiteiden ajallinen ja alueellinen vaikutus jää väistämättä osaoptimoivaksi ilman tietoa epidemian levinneisyydestä.
Toisenlainen tietämättömyys syntyy siitä, että meillä ei ole näyttöön perustuvaa ymmärrystä eikä aiempaa kokemusta yhteiskunnan sulkemisen sosiaalisista, poliittisista ja taloudellisista vaikutuksista. Suomessa tiedämme, että 90-luvun lamalla oli pitkä häntä, mutta koronakriisin vuoksi tehtyjen liikkumisen rajoitusten ja liiketoimintojen alasajojen osalta seilaamme tuntemattomilla vesillä. Kansanterveyden näkökulmasta käyrän loiventamisen (”flatten the curve”) taktiikka on perusteltu. Sitä sen sijaan emme tiedä, millaisia paineita loiventamisen tavoitteena olevasta epidemian pitkittämisestä seuraa esimerkiksi jo valmiiksi heikoissa asemissa oleville ihmisille ja perheille.
Tietämättömyys ei anna edes tekosyytä päättämättömyydelle. Ratkaisuja on tehtävä, vaikka niiden osumatarkkuus paljastuu vasta jälkikäteen. Huonoksi ratkaisuksi osoittautunutta valintaa ei saada tekemättömäksi, mutta siitä voidaan oppia. Vaikka tiedontuotannon laatu, määrä ja sisällöllinen näyttöperusta ovat epäilemättä nekin parhaillaan melkoisessa koronantestissä, yhteiskunnallinen haaste kohdistuu erityisesti päätöksentekokoneistomme valmiuteen jalostaa tutkimustietoa käyttöön ja vastata päätöksentekoon kohdistuvaan paineeseen tietoperusteisesti. Kyse ei ole vain tieteellisen tiedon saatavuudesta, vaan myös sen käytettävyydestä.
Yhteiskunnallisen ennakointivalmiuden ja sitä tukevan tiedontuotannon varmistaminen ei ole projekti vaan prosessi.
Tiedeneuvonantoa meiltä ja muualta
Suomessakin on jo vuosia pohdittu ja kehitetty tiedeneuvonannon ja tietoperusteisen päätöksenteon käytäntöjä ja tukirakenteita (esim. kansleri Kari Raivion selvitys 2014 ja Suomen tiedeakatemioiden meneillään oleva Sofi-hanke). Usein vertailukohdaksi ja ideaalimalliksi on otettu Britannian järjestelmä, jossa tiedeneuvonanto henkilöityy ministeriökohtaisiin tiedeneuvonantajiin (Chief Scientific Advisors) ja tieteen ja päätöksenteon yhteistyöelimiin; erityisesti SAGE, eräänlainen tieteellisen tiedon ja neuvonannon komiteaverkosto, joka syöttää tietoa päätöksentekoon, on ollut esillä viime aikoina.
Suomalaisena sovelluksena ja ”karvalakkimallina” on tarjottu ajatusta ministeriökohtaisista tutkimusjohtajista ja hallinnonalasiiloja paremmin ajassa eläviin systeemisiin haasteisiin tarttuvista tieteellisistä paneeleista. Hahmottuvassa järjestelmässä tiedeneuvonannossa pyritään kiitettävästi vastaamaan ilmiölähtöisyyden ja systeemisyyden haasteisiin. Koronan olosuhteissa on selvää, että vastaukset kriisin epidemiologisiin ulottuvuuksiin löytyvät terveys- ja lääketieteen asiantuntijoilta, mutta etätyön, karanteenin ja huoltovarmuuden haastavissa erityisolosuhteissa tarvitsemme myös tietoa siitä, miten ylläpitää yhteiskunnan resilienssiä tukemalla perheitä, elinkeinoelämää ja yhteisöjä säilymään hengissä ja toimintakykyisinä uusissa olosuhteissa.
Valikoiva tiedonkäyttö haastaa hyväksyttävyyden
Samalla kun Suomessakin on pohdittu kriisipäätöksenteon tukirakenteita, Britannian hallituksen vastaus koronakriisiin on nostattanut melkoisia aaltoja, ei vain myrskyä teekupissa. Kriisin puhjettua hallituksen reaktio tilanteeseen näytti hitaalta, ja erityisesti sen alkuperäinen ”heard immunity” -linjaus ja sen tieteellinen perusta asetettiin kyseenalaiseksi. (Ks. esim. https://www.ft.com/content/38a81588-6508-11ea-b3f3-fe4680ea68b5) Käyttäytymistieteellisen tiedeneuvonannon yksikön BIT:n asema suhteessa muuhun tieteellisen neuvonantoon herätti myös kysymyksiä, varsinkin alkuvaiheessa, jolloin BIT:n rooli ja tarjoama tietopohja korostuivat. Vaikka on kenties liioiteltua väittää, että tieteellinen neuvonantoelin SAGE olisi jäänyt sivuosaan poikkeuksellisen lääketieteellisen kriisin olosuhteissa, käyttäytymistieteellisen tietoperustan painoarvoa epidemiologisessa kriisissä arvosteltiin.
Britannian mallissa päätöksenteon ja mallinnuksen tietopohja on periaatteessa hyvin läpinäkyvä. Koronakriisin tapauksessa kuka tahansa voi tutustua aineistoon verkossa. On kuitenkin vaikeaa ulkoapäin arvioida, mikä tiedosta on tullut käyttöön ja mikä sen painoarvo mallinnuksessa, saati sitten päätöksenteossa, on ollut. Epäilykset, että päätöksiä olisi tehty ensin ja niille olisi haettu tietoperusteista tukea vasta jälkikäteen ovat erityisen ongelmallisia tietoperusteisen päätöksenteon ideaalien toteutumisen kannalta.
Opetuksia ohjauksen ja toimintakyvyn kannalta
Parhaalle monitieteelliselle tiedolle perustuva päätöksenteko on jatkuvan paineen alla. Ei tule myöskään väheksyä päätöksentekijän painetta tilanteessa, jossa on pakko tehdä päätöksiä, joissa huomioidaan koko olennainen ja kulloinkin käytettävissä oleva tietoperusta ja annetaan tilaa tulkinnan prosessille tilanteessa, jossa paine tehdä päätöksiä nopeasti on valtava.
Ensimmäinen opetus Britannian esimerkeistä voisi olla, että olennaisinta ei ehkä olekaan järjestelmän kyky tuottaa tieteellistä tietoa ja ”syöttää” sitä päätöksenteon prosessiin, vaan kyky tehdä vaillinaisen ja puutteellisenkin tiedon pohjalta viisaita päätöksiä.
Kriisiin vastaaminen systeemisen ymmärryksen rakentamisen keinoin ei onnistu oikoteitä eikä helpoilla ratkaisuilla. Päätöksentekijän malttamattomuus ja preferenssit päätöksenteossa voivat haastaa laadukkaimmankin neuvonantojärjestelmän.
Toinen opetus lienee, että normaalioloihin luodut toimintamallit eivät välttämättä toimi odotetusti kriisitilanteissa, mikäli niitä ei ole aiemmin simuloitu.
Ennakoiva hallinta ja riittävä moninaisuus
Tiedeneuvonannon käytännöt ovat osa ns. ennakoivaa hallintaa, joka rakentaa valmiutta vaikeisiinkin tilanteisiin silloin, kun kriisi ei ole päällä. Päätöksenteon tueksi kootaan tulevaisuuteen varautuen parhaat käytännöt, työkalut ja toimintamallit, joissa yhdistetään tietoperusteisia teknologioita ja digiratkaisuja ja tunnistetaan, mikä työkalu ja menetelmä on soveltuvin eri olosuhteissa. Tällä pyritään välttämään se, että turvaudutaan yksisilmäisesti johonkin yksittäiseen ohjauksen menetelmään tai työkaluun, oli tämä sitten budjetti- tai säädösohjaus, käyttäytymistieteellinen tuuppaus tai tiedeneuvonanto. OHJAUS2020-hankkeessa testaamme myös ns. Ashbyn lain eli riittävän monimuotoisuuden lain soveltamista yhteiskunnalliseen päätöksentekoon. Ashbyn lain mukaan organisaation sisäisen monimuotoisuuden tulee vastata ympäristön monimuotoisuutta eli yhteiskunnallisen ongelman ratkaisun tulee vastata ongelman monimuotoisuutta: yksinkertaisiin ongelmiin yksinkertaiset ratkaisut, systeemisiin kompleksisiin ongelmiin tarvitaan vastaavasti myös kompleksisemmat ratkaisut.
Päätöksenteon on kyettävä käyttämään mahdollisimman hyvin kuhunkin tilanteeseen ja yhteiskunnalliseen ongelmaan kulloinkin soveltuvia työkaluja ja menetelmiä, samalla kun sen on oltava vastuullista ja läpinäkyvää, hyvän hallinnon periaatteiden mukaista.
Tietäväisyydestä viisauteen
Poliittisen päätöksenteon ja virkamiesvalmistelun on kyettävä olemaan äärimmäisen joustavia ja kriisikestäviä. Tämä edellyttää myös asiantuntijatiedon vahvempaa ankkuroimista kaikkiin päätöksentekoprosesseihin, ilman että edellytetään erityistilaa tai -valmiutta. Kuten viime viikkoina on myös todettu, vaikka kriisit ovatkin kenties uusi normaali (jo ilmastokriisin myötä), poikkeuslaki ei voi muodostua perusoletukseksi, vaan ennakoimalla on kyettävä varautumaan moninaisiin ongelmatilanteisiin arjessa. Mikäli yhteiskunnassa ajaudutaan ennakoinnin sijaan valmistautumaan ja vastaamaan vain kriiseihin, saatetaan luisua kohti poikkeusolojen yhteiskuntaa ja jopa autoritaarisuuden tielle. Ennakoivuus on hyvän hallinnan ytimessä. Muuten päätöksenteko menettää joustavuutensa ja siirtyy reagoivaan moodiin, jossa vain sammutellaan tulipaloja.
Yhteiskunnan kyky kerätä ja kypsyttää monipuolisesta, osin ristiriitaisestakin tietoperustasta viisaita ja valistuneita päätöksiä, antaa tilaa kaikelle olennaiselle tiedolle painottaen olennaisimpia ja kriittisimpiä tieteenaloja ja tiedontuotannon muotoja kussakin tilanteessa, samalla kun huomioidaan kriisin inhimilliset ulottuvuudet, on ennakoivan hallintomme testi. Testatuksi eivät tule ainoastaan tieteen kyky tarjota vastauksia ja päätöksenteon kyky tehdä päätöksiä niiden pohjalta, vaan tarkasteluun tulevat järjestelmän hallinnan ja ohjauksen eri piirteet, kuten ennakoitavuus, systeemisyys, sekä kohinan yli kuuleminen ja kyky saada olennaiset tiedot esille ja tulkituiksi riittävän moninäkökulmaisesti tilanteessa, jossa taustalla olevaa hälyä on runsaasti. Isaac Asimovin kerrotaan sanoneen “the saddest aspect of life right now is that science gathers knowledge faster than society gathers wisdom”. Koronan ajassa tämä viisaus testataan.
Teksti: Kaisa Lähteenmäki-Smith, MDI, Petri Uusikylä, Frisky & Anjoy ja Harri Jalonen, Turun ammattikorkeakoulu
Kirjoittajat ovat mukana Valtion ohjaus 2020-luvulla – Säädös- ja resurssiohjauksesta systeemin luotsaamiseen (OHJAUS2020)-hankkeessa, jossa tutkitaan ohjauskäytäntöjen ja ratkaisujen muutoksia ja etsitään parhaita kansainvälisiä käytäntöjä tulevaisuuden ohjausmalleille.
