Kaivostoimintaan liittyy paljon intressejä ja vielä enemmän mielipiteitä. Tämän voi havaita tiedotusvälineiden ja sosiaalisen median kirjoittelusta. Mistä ja kenen intresseistä on kyse ja kuinka ne painotetaan? Millä lailla sovitetaan kaikki yhteen? Voiko lainsäätäjä määritellä intressit vai jääkö se lupaviranomaiselle? Onko intressivertailussa lopulta edes kyse oikeudellisesta päätöksenteosta? Ketkä ovat kelvollisia tekemään selvityksiä?
Kaivostoiminnan konfliktiajattelun herääminen
Kaivostoiminnan asema Suomessa on ollut enemmän tai vähemmän keskustelunaiheena siitä lähtien, kun valtio luopui kaivostoiminnasta ja pääosin siihen liittyvistä omistuksistaan noin 20 vuotta sitten. Myytiinkö ne väärällä hetkellä ja liian halvalla? Mihin voitot nyt valuvat? Hyötyykö Suomi yhteiskuntana kaivostoiminnasta vai viekö kasvoton kansainvälinen omistaja kansallisvarallisuuden jättäen jälkeensä kuopan ja saasteita? Keskustelua ovat vauhdittaneet noin kymmenen vuoden sisällä tapahtuneet yksittäiset ympäristövahingot, konkurssit tai moraalisesti kyseenalainen toiminta, jotka ovat liittyneet vanhaan kaivoslakiin tai vanhoihin ympäristölupiin. Vaikka keskustelu on liitetty kaivoslain uudistukseen, nykyisen kaivoslain nojalla ei ole perustettu uusia kaivoksia eikä sen toimivuudesta ole kokemuksia.
Voidaanko kansallisvarallisuudesta saatava hyöty kytkeä toiminnan vahinkojen korjaamiseen ja korvaamiseen sekä riskien hallintaan? Vastuu- ja oikeudenmukaisuuskysymyksiä on pyritty tarkastelemaan toissijaisia ympäristövahinkojärjestelmiä sekä verotusta koskevissa selvityksissä. Miten ja kenelle jaetaan taloudellinen hyöty sekä kuka ja miten korvaa haitat? Keskusteluun on liitetty myös etnisiä näkökulmia, koska kaivostoimintaa harjoittavien yritysten omistajina ja myös investoijina ovat etupäässä anglosaksisiin maihin rekisteröityneet yhtiöt sekä välillisesti niiden yritys- ja kuluttajaomistajat. Mikä on hyväksyttävä intressi kaivoslaissa tai ylipäätään? Kuinka intressivertailu sopii vapaaseen kauppaan tai investointisuojasopimuksiin?
Hanke ja kysymykset
Valtioneuvosto on käynnistänyt selvityksen ”Intressivertailu kaivoslupaprosessin osana”. Selvityksen toteuttajaksi on valittu Ramboll Finland Oy:n, Aimo Guttormin, Erkki Hollon ja Geologian tutkimuskeskuksen muodostama erilaisia taustoja edustava konsortio. Hankkeen projektipäällikkönä toimii Ramboll Finland Oy:n Tomi Rinne. Hankkeen ohjausryhmää johtaa työ- ja elinkeinoministeriön Mika Honkanen. Työlle on asetettu ennalta tavoitteet, joiden toteuttamiseksi on hyväksytty yksityiskohtainen hankesuunnitelma.
Hankkeessa tarkastellaan intressivertailun oikeudellista sisältöä, vertailutarkoituksessa vesilain intressivertailusääntelyä, verrokkimaiden sääntelyä, vaikutuksia viranomaistyöhön, hakemuksen selvityksiä ja niiden tuottajia, lupaprosessi- ja muita muutoksia, lupaharkinnan ennakoitavuutta sekä eri lakien intressivertailujen yhteensovittamista.
Hankkeeseen sisältyy itsenäisiä ja johdannaisia sekä materiaalisia ja prosessuaalisia kysymyksiä. Onko intressiharkinta ylipäätään mahdollista? Jos intressivertailu olisi mahdollista, mikä olisi sen sisältö? Miten eri lakien soveltamisaloja tältä osin voitaisiin sovittaa yhteen? Kuinka eri viranomaisten toimivallat voitaisiin ottaa huomioon? Mikä olisi lupaviranomainen ja -viranomaiset? Kuinka päällekkäisyydet voitaisiin välttää? Onko laadultaan, kokoluokaltaan ja merkitykseltään erilaisia hankkeilla erilaisia menettelyjä tai päätöksentekijöitä? Vaikuttaako kaivosyhtiön omistuspohja intressivertailun painotuksiin? Kuinka saamelaisten oikeudet turvataan intressivertailussa? Miten erisuuntaiset perusoikeudet sovitetaan yhteen ja muuttavatko jotkut perusoikeudet kaivoslain soveltamisalaa? Miten taloudellisia ja muita intressejä verrataan ja painotetaan suhteessa toisiinsa?
Selvityksen tausta ja tavoitteet
Selvitys on luonteeltaan oikeudellinen ja asetettuja tavoitteita tukevat ratkaisut tulevat perustumaan työryhmän esittämiin ja asiantuntijoiden tarkastamiin mahdollisuuksiin. Hallitusohjelmassa edellytetään kaivosten toimintaedellytysten varmistamisen lisäksi mm. kaivoksen vaikutusalueen kiinteistön- ja maanomistajien aseman ja tiedonsaantioikeuden parantamista sekä alkuperäiskansojen oikeuksien huomioon ottamista merkittävissä hankkeissa.
Paikallista hyväksyttävyyttä lisää kunnille säädettävä oikeus päättää kaavoituksella kaivostoiminnasta kunnan alueella. Selvitettäväksi jää, mikä on maakunnan liiton merkitys pakollisena kuntaliittona päätettäessä maakunnallisesti merkittävästä hankkeesta. Onko valtakunnallisesti merkittäviä hankkeita? Ratkaiseeko intressin vain sijoituspaikan kunta ja otetaanko vain sijoituskunnan intressit huomioon? Rajataanko saamelaisten oikeudet kuntarajoihin? Entä työllisyys, jatkojalostus, vienti, oma tarve? Koska kaivoselinkeinon harjoittamisen vapaudesta säädetään kaivoslaissa, voidaanko kaivoslain valtuutussäännöksillä antaa vapaus päättää intresseistä kaavoituksen käynnistämisellä tai käynnistämättä jättämisellä, kuten on pitkälti nykyisessäkin kaivoslaissa?
Kaivostoimintaa ohjaavan lainsäädännön toimivuutta arvioitiin ns. Vihervuoren selvityksessä (TEM julkaisuja 2019:44), jossa ehdotettiin mm. sen selvittämistä, voidaanko myös kaivoslakiin sisällyttää ehdottoman esteen lisäksi kaikki yleiset ja yksityiset edut kattavat ja vesilain intressiharkintasäännösten kaltaiset luvanmyöntämisedellytykset. Intressivertailun käyttöön ottoa käsiteltiin talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 7/2020 vp) ja kaivoslain muuttamista koskevassa kansalaisaloitteessa (KAA 7/2019 vp).
Intressivertailu sisältyi jo ensimmäiseen nykyisen kaivoslain luonnokseen, mutta se poistettiin kuultavana olleesta ehdotuksesta. Koska nykyisen kaivoslain nojalla ei ole myönnetty kaivoslupia uusille kaivoksille, intressivertailu tulee nyt tästä näkökulmasta arvioitavaksi uudelleen, tosin vähäisillä kokemuksilla uuden kaivoslain soveltamisesta.
Tuloksista tukea valtioneuvoston tavoitteille ja tietopohjaa kaivoslain uudistukselle
Johtopäätösten tekeminen edellyttää riittävää ja monipuolista ymmärrystä tarkasteltavista intresseistä sekä olennaisimmista oikeudellisista kysymyksistä. Työryhmällä on näkemystä erilaisista kaivostoiminnan intresseistä ja sitä on vahvistettu intressiryhmille kohdistetuilla kysymyksillä. Työryhmällä on oikeudellista osaamista mm. vesilain intressivertailusta, saamelaisten oikeuksista sekä kaivoslain säätämisestä, sisällöstä ja tulkinnasta. Tätä osaamista työryhmä on vahvistanut perustuslain, vesilain, kaivoslain, kaavoituksen jne. asiantuntijoiden haastatteluilla.
Mitä tuloksilla tehdään? Valtioneuvoston tavoitteiden totuttamiseksi on vireillä useita selvityksiä. Intressiharkinnan mahdollinen soveltuvuus kaivoslain mukaisessa päätöksenteossa pyritään selvittämään niin, että johtopäätökset voitaisiin ottaa huomioon myös kaivoslain uudistuksessa.
Teksti: Tomi Rinne, Ramboll Finland Oy
Kuvituskuva: Suurikuusikon kultakaivos Kittilässä
