Valtioneuvoston tutkimus- ja selvitystoiminta
Tutkimus valtionosuusjärjestelmän soveltuvuudesta kannustaa kuntia asuntotuotantoon ja kasvuun
Sote- ja maakuntauudistuksen yhteydessä kuntien rahoituskehys kokee suuria muutoksia. Aluekehittämisen konsulttitoimisto MDI ja Kaupunkitutkimus TA ovat selvittäneet uudistettavan valtionosuusjärjestelmän (VOS) soveltuvuutta erityisesti kasvavien kuntien kaavoituksen ja asuntotuotannon lisäämiseen. Lisäksi 10. tammikuuta julkaistu tutkimus selvitti, mitä muita keinoja on käytettävissä kuntien kasvun tukemiseksi sekä pienenevien kuntien ongelmien ratkomiseksi.
Valtionosuusjärjestelmän muutokset tähtäävät tasapainottamaan eri kuntien rahoituksen heilahteluja uudistuksessa. Samaan aikaan väestömäärältään kasvaville kaupungeille aiheutuu erilaisia kasvun kustannuksia, kun taas väestöltään supistuvat kunnat tarvitsevat erityistä tukea peruspalveluiden järjestämiseen.
Kaupunkiseutujen kasvun pullonkaulojen nähdään heikentävän yleistä talouskehitystä jähmettämällä valtakunnallista muuttoliikettä ja vaikeuttamalla työvoiman liikkuvuutta. Kasvun pullonkauloiksi etenkin pääkaupunkiseudulla on aiemmin tunnistettu kaavoituksen ja asuntotuotannon ongelmat. Kaupunkien kasvattamisen ongelmat liittyvät myös kasvun mukanaan tuomiin kustannuspaineisiin peruspalveluiden kysynnän kasvun ja kaupunkien perusinfrastruktuurin rakentamisen myötä. Sote- ja maakuntauudistus sekä nopeat väestörakenteen muutokset aiheuttavat kustannuspaineita peruspalveluiden järjestämiselle ja kuntien muuhun taloudenpitoon.
Tutkimuksessa valtionosuusjärjestelmän toimivuutta tarkasteltiin kirjallisuuskatsauksen, kansainvälisen vertailun, empiirisen tarkastelun ja simulointimallin avulla.
Valtionosuusjärjestelmä ei kannusta kasvuun, mutta kompensoi kasvukipuja
Tutkimuksen päätuloksena todetaan, että VOS-järjestelmä ei sisällä varsinaisia kasvun kannustimia, mutta sen avulla voidaan ratkoa kunnan sisäisiin kasvun kustannuksiin liittyviä ongelmia, joilla ei ole seudullisia ulkoisvaikutuksia. VOS-järjestelmällä voidaankin lieventää kasvusta aiheutuvia kustannuksia, kuten esimerkiksi kasvavan vieraskielisen väestön kotouttamisen kuluja. Tutkimuksessa suositellaan, että kaupunkien kasvun aiheuttamia kustannuksia edelleen kompensoitaisiin VOS-järjestelmän avulla. Erityisesti kasvavat kunnat tarvitsevat tukea sille, että ne voivat luoda edellytyksiä riittävälle ja laadukkaalle rakentamiselle. Toisaalta monissa väestöään menettävissä kunnissa nähdään tarvetta tiivistää ja kehittää hajanaista yhdyskuntarakennetta esimerkiksi palvelurakenteen tehostamiseksi ja asumisen edellytysten parantamiseksi.
Tutkimuksessa havaittiin, että VOS-järjestelmä itsessään ei aiheuta kuntakohtaista asukasvalikointia, sillä kasvavat keskuskaupungit eivät kykene valikoimaan kuntaan muuttavia asukkaita, vaikka tähän syntyisikin kannustimia. Asukasvalikoinnin logiikka syntyy suuremmista verotuloista, eikä niinkään VOS-järjestelmän kriteereistä.
Kasvuun kannustamiseksi tarvitaan muita välineitä
Lisäksi MAL-sopimusmenettelyä suositellaan jatkossakin hyödynnettävän suurten kaupunkiseutujen ylikunnallisten haasteiden ratkaisemiseen sekä kasvun mahdollistamiseen. MAL-sopimusmenettelyä ei ole kuitenkaan syytä ulottaa uusille kaupunkiseuduille, joita kasvuun ja kaupunkiseutujen toimivuuteen liittyvät valtakunnallisesti merkittävät ongelmat eivät kosketa. Myöskään kaupunkien sisäiseen kasvuun liittyviä kysymyksiä, kuten palveluiden ja elinkeinojen kehittymisen kysymyksiä ei ole syytä liittää MAL-sopimuksellisuuteen. Lisäksi tutkimuksessa suositellaan VOS-järjestelmän ohelle muita keinoja, joilla huomioidaan kuntien kasvun tai taantumisen aiheuttamat erityispiirteet.
Tutkimuksen mukaan VOS-järjestelmään on mahdollista liittää nopeasti kasvavia sekä taantuvia kuntia tukevia kertoimia. Kasvaville kunnille aiheutuu monipuolisia kasvusta aiheutuvia kustannuksia ja haasteita, kun taas taantuvissa kunnissa kustannuksia syntyy voimistuvista vaatimuksista kehittää toimivaa yhdyskuntarakennetta, vaikka asuntotuotannolle ei ole määrällistä tarvetta. Kuitenkin, mikäli nämä instrumentit rahoitettaisiin vähentämällä muiden kuntien valtionosuuksia, VOS-järjestelmän perustoiminnan edellytykset heikkenisivät kuntien peruspalveluiden rahoittamiseen liittyen. Tutkimuksessa suositellaan lisäksi vieraskielisten määrään liittyvien VOS-kertoimien määrittelyä vastaamaan kuntien todellisia kustannuksia.
Tutkimus toteutettiin osana valtioneuvoston vuoden 2018 selvitys- ja tutkimussuunnitelman toimeenpanoa. Tutkimuksen toteuttivat MDI:ltä FL Janne Antikainen, FM Jaakko Huttunen, FM Ilppo Soininvaara ja HTM Sinikukka Pyykkönen, sekä Kaupunkitutkimus TA:lta VTT Seppo Laakso ja TkT Henrik Lönnqvist.
Lisätietoja: Kehitysjohtaja Janne Antikainen, Aluekehittämisen konsulttitoimisto MDI, p. 040 764 1829, janne.antikainen(at)mdi.fi ja toimitusjohtaja Seppo Laakso, Kaupunkitutkimus TA Oy, p. 0500 970 082, seppo.laakso(at)kaupunkitutkimusta.fi
