Elinkaaripäästöihin pohjautuva kulutusverotus (EKUVE)

Hankkeen perustiedot

Kesto: 4/2022–4/2023

Suomen ilmastopolitiikkaa määrittävät niin EU-sitoumukset kuin Suomen kansallinen hiilineutraalisuustavoite vuodelle 2035. Päästökauppa on keskeinen, toimivaksi osoittautunut EU-tason keino vähentää päästöjä tavoitteiden mukaisesti. Päästökauppa ei kuitenkaan kohdistu kaikkien sektoreiden päästöihin. Kansallisia päästötavoitteita tukeva ilmastopolitiikka tarvitsee siksi myös muita, kansallisia ohjauskeinoja. Verotus ja erityisesti energiaverotus ovat tärkeimpiä kansallisia ohjauskeinoja, joiden avulla voidaan vähentää päästöjä niin tuotannosta kuin kulutuksestakin.

Ilmastopolitiikan tavoitteiden kiristyessä myös muiden verojen mahdollisuuksia ja tehokkuutta on tarpeen selvittää. Vuosien 2030, 2035 ja 2050 kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistavoitteet ovat niin haastavia, ettei niihin ehkä pystytä vastaamaan ilman merkittäviä muutoksia kotitalouksien kulutuksessa. Kulutus onkin herättänyt huomiota sekä ilmasto- ja energiastrategiassa, keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelmassa (KAISU) että hallitusohjelmassa.

Suomen kotimaan loppukäytön kasvihuonekaasupäästöt eli ns. Suomen hiilijalanjälki oli 33 % suurempi kuin Suomen alueella syntynyt virallisissa tilastoissa esitettävä päästö vuonna 2015. Kulutusperusteisesti määritetystä päästöstä 66 % aiheutui kotitalouksien kulutuksesta, 12 % julkisesta kulutuksesta, ja 19 % investoinneista (joista suuri osa on rakentamista). Päästöjen suhteellinen väheneminen vuosien 2000 ja 2019 välillä ei ole ollut yhtä suurta kotitalouksien kulutukselle kuin Suomen aluepäästöille.

Toisaalta yrityksiin kohdistuvat kansalliset päästöverot ja -maksut voivat heikentää Suomessa toimivien yritysten kustannuskilpailukykyä. Silloin huolena on, että tuotantoa saattaisi siirtyä pois Suomesta sellaisiin kilpailijamaihin, joissa päästöjen sääntely on löyhempää tai päästöjä ei säädellä lainkaan. Suomalaisten kulutuksen globaalit päästöt saattaisivat niin ikään kasvaa, mikäli löyhemmän sääntelyn maiden tuontituotteet korvaisivat kotimaisia tuotteita.

Sekä kotimaisia että tuontituotteita koskeva päästöperusteinen kulutusvero voisi olla yksi tapa kompensoida ilmastopolitiikan luomia eroja kustannustasossa ja kilpailutilanteessa. Kulutusverojen veropohjan laajentamista päästöperusteiseksi onkin ehdotettu yhdeksi lisäykseksi ohjauskeinovalikoimaan, ja Marinin hallituksen hallitusohjelman mukaan elintarvikkeiden ja muiden kulutustuotteiden elinkaaripäästöjen arviointia kehitetään kulutusverotuksen suuntaamiseksi ilmasto- ja ympäristövaikutukset huomioivaksi.

Kulutusveron tehokkuuden ja vaikutusten kannalta oleellista on selvittää, mihin tuoteryhmiin vero kannattaisi kohdentaa ja millaisia vaikutuksia sillä olisi päästöihin ja kuinka mahdollinen hiilivuodon riski tulisi huomioida kohdentamisessa. Veropohjan laajentaminen elinkaaripäästöihin edellyttää yksityiskohtaista tietoa päästöistä niin tuotannon kuin kulutuksen osalta.

Hankkeen tavoitteena oli arvioida elinkaaripäästöihin perustuvien kulutusverojen käyttöä ilmastopolitiikan ohjauskeinona vero-ohjauksen ja elinkaaripäästöjen arvioinnin näkökulmista. Hankkeessa selvitettiin, mitä teoreettinen ja empiirinen tutkimuskirjallisuus osoitti kulutusverojen ja erityisesti päästöperusteisten kulutusverojen mahdollisuuksista ohjata päästövähennyksiin. Samalla arvioitiin erityisesti näiden tulosten soveltuvuutta Suomen markkinoihin ja verojärjestelmään.

Hankkeessa tarkasteltiin mahdollisuuksia kehittää elinkaaripäästöjen arviointia niin, että kulutusverotusta voitaisiin suunnata ilmastovaikutukset huomiovaksi. Aiemman tutkimustiedon sekä elinkaaripäästöjen arvioinnin pohjalta muodostettiin tutkimustietoon perustuva kokonaisnäkemys siitä, olisiko elinkaaripäästöihin perustuva kulutusvero mahdollista ottaa käyttöön Suomessa ja mitkä olisivat keskeiset elinkaaripäästöjen arvioinnin kehittämistarpeet. Hankkeessa tunnistettaisiin myös tuoteryhmät, joihin päästöperustaista kulutusverotusta olisi perustelluinta kohdentaa.

Hankkeen keskeinen tavoite oli selvittää kulutusperäisten päästöjen määrittämistä tuotteille tai tuoteryhmille siten, että kansallisella kulutusvero-ohjauksella saavutettaisiin tehokkaasti päästövähennyksiä ottaen samalla huomioon muut ilmastopolitikan ohjauskeinot. Päästöjen määrittämisessä olennaista oli selvittää, kuinka kattavasti ja millä tarkkuudella päästöt voidaan määrittää. Ohjausvaikutuksen kannalta oli tärkeä arvioida, kuinka kuluttajan valintapäätökset tuotteiden välillä suhtautuvat tuottajien valintoihin tuotantoteknologioissa.

Näiden pohjalta hankkeessa esitetään arvioita siitä, missä tuoteryhmissä päästöohjauksen kohdistaminen kulutusverotukseen olisi perusteltua, kuinka kulutusperäiset päästöt tulisi määrittää ja mikä olisi elinkaaripäästöihin perustuvan vero-ohjauksen vaikuttavuus päästövähennyksiin Suomen tasolla ja globaalisti

Hankkeen julkaisut: 

• Raportti: Elinkaaripäästöihin pohjautuva kulutusverotus (14.4.2023)
• Tiedote: Tutkimus: Tuotteiden elinkaaripäästöihin perustuva kulutusverotus vaatii tarkkaa harkintaa ja parempaa tietopohjaa (14.4.2023)

Ota yhteyttä:

Erikoistutkija Piia Remes, VATT, p. 040 304 5538, etunimi.sukunimi(at)vatt.fi