Hiilitullijärjestelmän vaikutukset Suomen talouteen

Hankkeen perustiedot

Kesto: 1/2020–10/2020

Euroopan unioni (EU) ja Suomi ovat sitoutuneet YK:n ilmastonsuojelun puitesopimuksen (UNFCCC) ja Pariisin ilmastosopimuksen mukaisesti vähentämään huomattavasti hiilidioksidi- ja muita kasvihuonekaasupäästöjään globaalin ilmastomuutoksen hillitsemiseksi. Tämän odotetaan johtavan hiilen (hiilidioksidin) hinnan nousuun EU:n päästökauppajärjestelmässä (ETS) sekä hiili-/energiaverotuksen kiristymisen kautta. Hiilidioksidipäästöjen hinnan nousun pitäisi johtaa sellaisen teknologian kehitykseen ja käyttöön, joka vähentää tuotannon ja kulutuksen hiilidioksidi-intensiivisyyttä. Yksi politiikan keskeisistä riskeistä sekä ilmaston että talouden kannalta on, että hinnan noususta voi seurata hiilivuotoa eli saastuttavan tuotannon siirtymistä maihin, jotka eivät ole sitoutuneet yhtä voimakkaisiin toimenpiteisiin. Yhdeksi ratkaisuksi ongelmaan on esitetty hiilitullien käyttöä EU:n ulkopuolelta tällaisista maista tulevassa tuonnissa. Euroopan komission tuleva puheenjohtaja Ursula von der Leyen toi poliittisessa ohjelmassaan esille 16.7.2019, että hän esittelee hiilitullin (carbon border tax) hiilivuotojen välttämiseksi. Alustavan suunnitelman mukaan lähestymistapa olisi sektorikohtainen, vaiheittainen ja täysin kansainvälisten kaupan sääntöjen mukainen.

Tutkimus antaa monipuolisesti tietoa hiilitullien taloudellisista vaikutuksista ja käytettävyydestä. Periaatteellisella tasolla hiilitullien on katsottu toimivan hyvin esimerkiksi suuren maajoukon välineenä ulkopuolisten maiden painostamisessa kohti vähemmän saastuttavaa tuotantoa. Erilaisten tulleihin liittyvien käytännön ongelmien ja epävarmuustekijöiden takia tarvitaan kuitenkin lisää tutkimusta sekä erilaisten mallien toteutettavuudesta ja vaikuttavuudesta että niiden mahdollisista vaihtoehdoista, kuten esimerkiksi arvonlisäpohjaisesta hiiliverosta tai Ranskan ehdotuksen mukaisesta hiilen huomioonottavasta mekanismista sementille. 

Taloudellisella analyysillä voidaan pyrkiä minimoimaan mahdollisia haittavaikutuksia, varsinkin sellaisia, jotka kohdistuisivat epäsuhtaisesti tai erityisesti Suomen vientiteollisuuteen ja kansantalouteen laajemminkin. Käytännön kannalta tarkkojen tullien toteuttaminen vaatii yksityiskohtaista informaatiota tuotteiden hiilijalanjäljistä ja niihin kohdistuvasta sääntelystä. Hiilijalanjälkien määrittämiseen liittyy haasteita käytettävien menetelmien ja sovellettavan tiedon saatavuuden ja luotettavuuden suhteen. Vaihtoehtona ovat karkeammat säännöt, mutta niiden ohjausvaikutus voi puolestaan olla heikompi.

Tullit voivat rikkoa kansainvälisiä kaupan säännöstöjä ja niiden käyttö voi johtaa ympäristötavoitteiden ja talouden kannalta haitallisten vastatullien käyttöön. Ne voivat myös kohdistua tuotannon arvoketjujen kautta eri maihin ja toimialoihin eri tavoilla, mikä voi puolestaan synnyttää poliittisia ristiriitoja myös EU:n sisällä. Siksi tulleja suunnitellaan otettavaksi käyttöön vaiheittaisesti ja rajatusti. Tätä lähestymistapaa puoltavat myös kansainväliset kaupan säännöt, jotka edellyttävät kauppakumppaneiden kanssa käytäviä neuvotteluja läpinäkyvyyden varmistamiseksi ja kaupalle aiheutuvien haittojen minimoimiseksi. Myös toimenpiteiden tehokkuus edellyttää sellaisten sektoreiden valitsemista, joissa hiilitullilla tai muulla sellaisella menetelmällä on merkittävää kannustusvaikutusta ilmastonmuutoksen hillintään.

Tullien taloudellisista vaikutuksista on vielä vain vähän kattavaa tietoa. Tutkimuksissa on arvioitu hiilitullin tehokkuutta hiilivuodon vähentämiseen ja päästöintensiivisen teollisuuden kilpailukyvyn ylläpitämisessä yksipuolisen ilmastopolitiikan tapauksessa. Lisäksi on arvioitu hiilitullin aiheuttamaa globaalia kustannussäästöä ilmastotavoitteiden saavuttamisessa ja hiilitullin vaikutusten alueellista kohtaantoa. Sen sijaan yksityiskohtaisia arvioita maakohtaisista kauppavirta- ja toimialavaikutuksista EU-maille ei ole saatavilla. 

Hankkeen tavoitteena oli selvittää hiilitullien vaikutuksia Suomen ulkomaankauppaan, arvoketjuihin ja kotimaiseen talouteen. Tarkastelun avulla saadaan myös tietoa hiilitullien yleisemmistä vaikutuksista EU:n ja sen ulkopuolisten maiden väliseen kauppaan. Tiedon avulla voidaan arvioida, kuinka tasapuolisesti hiilidioksidin hinta kohdistuu sekä EU:ssa että sen ulkopuolella valmistettuihin tuotteisiin, sekä millaisia eroja eri maiden tuotannossa ja arvoketjuissa on tässä suhteessa. Tutkimuksessa talousvaikutuksia arvioitiin erilaisilla tilastollisilla ja makrotaloudellisilla malleilla, jotka täydentävät toisiaan. Aikaisempi kirjallisuus viittaa siihen, että empiiristen ja mallipohjaisten näkökulmien välillä voi olla suuria eroja ja siksi hiilitullien vaikutuksia tarkasteltaessa tulisi muodostaa kokonaisnäkemys erilaisen näytön perusteella. Lisäksi hankkeessa tutkittiin hiilitullien käytännöllisiä ja kansainvälisoikeudellisia näkökulmia sekä vaihtoehtoisia lisämekanismeja hiilivuodon estämiseksi.

Hankkeen tutkimuskysymykset olivat:

1. Millaisia vaihtoehtoja on esitetty ja millaisia teknisiä kysymyksiä ja aineistoja liittyy niiden toteuttamiseen?
2. Mikä vaikutus hiilitulleilla olisi Suomen päästösektorin päästöoikeuksien jakamiseen?
3. Miten erilaiset vaihtoehdot suhtautuvat Suomen ja EU:n olemassa oleviin kansainvälisiin velvoitteisiin, ml. WTO-säännöt ja UNFCCC-ilmastosopimus?
4. Miten hiilitullit vaikuttaisivat Suomen ulkomaankauppaan?
5. Miten hiilitullit vaikuttaisivat Suomelle tärkeisiin välituotteisiin ja kansainvälisiin arvoketjuihin? Miten vaikutukset jakautuisivat toimialakohtaisesti ja Suomelle tärkeimpien tuotteiden osalta?
6. Miten hiilitullien mahdolliset eri toteutumismuodot vaikuttaisivat Suomen talouteen ja kilpailukykyyn?
7. Millaisia vaihtoehtoisia mekanismeja hiilitulleille on hahmoteltavissa?

Tutustu hankkeen loppuraporttiin ja tuloksista kertovaan tiedotteeseen (29.10.2020).

Ota yhteyttä:

tutkimuspäällikkö Tero Kuusi, Elinkeinoelämän tutkimuslaitos, p. 041 444 8144, tero.kuusi(at)etla.fi