Blogi: Tieto käyttöön!

Kansalaisyhteiskunta on voimissaan, mutta erkaantuuko se kansasta?

Julia Jousilahti Julkaisupäivä 16.12.2019 10.22 Blogit

Kallio block party, kuva: Pasi MarkkanenSuomi on yhdistysten luvattu maa. Siinä missä Ranskassa kansalaiset edistävät tavoitteitaan ryhtymällä lakkoon tai lähtemällä kaduille, Suomessa kansalaisyhteiskunta on pitkälti järjestäytynyt yhdistyksiin. Katsomalla yhdistysten tilaa ja tunnelmia voidaankin sanoa paljon siitä, mitä suomalaiselle kansalaisyhteiskunnalle kuuluu.

Miltä suomalaisten yhdistysten tilanne siis näyttää? Numeroita katsomalla ei ole syytä huoleen - Suomessa on noin 106 000 rekisteröityä yhdistystä ja niitä perustetaan joka vuosi noin 2000 lisää. Kolme neljäsosaa suomalaisista kuuluu johonkin yhdistykseen ja yli puolet suomalaisista kuuluu kahteen tai useampaan yhdistykseen. Poliittisten yhdistysten määrä on vähentynyt viimeiset vuosikymmenet, mutta vapaa-ajan yhdistysten ja “elämäntapayhdistysten” määrä taas kasvanut.

Kansalaisyhteiskunta tarkoittaa määritelmällisesti sitä valtion ja markkinoiden ulkopuolista yhteiskunnan aluetta, jossa kansalaiset tulevat yhteen muodostamaan tavoitteita ja toimimaan niiden puolesta tasa-arvoisesti ja ulkoisista auktoriteeteista vapaina. Määritelmän kahteen kohtaan on syytä pysähtyä ja kysyä, toteutuvatko ne yhä täysin:

Toimiiko suomalainen kansalaisyhteiskunta yhä valtion ja markkinoiden ulkopuolella ja onko sen toiminta vapaata?

Kansalaisyhteiskunnan tila ja tulevaisuus jälkiteollisen ajan yhteiskunnassa -tutkimushankkeessa selvitettiin kirjallisuuskatsauksella ja järjestöjä haastattelemalla, miten nämä kokevat toimintaympäristönsä muuttuneen viime vuosina.

Haastateltavien esiin nostamat huolet liittyivät siihen, että kolmannen sektorin toimintalogiikkaan sekoittuu yhä enemmän toimintamalleja yksityiseltä ja julkiselta sektorilta, sekä siihen, että niiden autonomian heikkenee, kun rahoittajan koetaan ohjaavan yhä enemmän järjestöjen toimintaa.

Järjestöjen toiminta ammattimaistuu ja tehostuu, mutta se ei ole vain hyvä asia

1990-luvulle asti oli tapana ajatella, että suomalainen kansalaisyhteiskunta toimii vapaaehtoisvoimin ja rahoittaa toimintansa pitkälti itse jäsenmaksuilla. 2000-luvulle tultaessa todellisuus on kuitenkin muuttunut. 1980-luvulta alkaen uusi julkisjohtaminen (new public management) on levittänyt yksityisen sektorin toimintamalleja myös järjestösektorille niin, että järjestöt suhtautuvat yhä useammin jäseniinsä asiakkaina, joille tuotetaan tapahtumia ja palveluita ja “asiakkaat” myös odottavat näitä. Järjestöt ovat korvanneet hidasta järjestödemokratiaa keskitetyllä johtamisella, jolloin ne voivat reagoida entistä nopeammin asiakkaiden tarpeisiin.

Tämä on johtanut siihen, että vapaaehtoistyön sijaan yhä useampi järjestö pyörii palkatun henkilökunnan voimin. Palkkatyön lisääntyminen järjestötoiminnassa onkin yksi merkittävimmistä muutostrendeistä kansalaisyhteiskunnassa. Työntantajana toimivien järjestöjen määrä on kaksinkertaistunut 1990-luvun alusta. Kehitys kiihtyi 1990-luvun laman myötä, kun julkisen sektorin rahoitusvaikeudet siirsivät hyvinvointipalveluiden tuotantoa julkiselta sektorilta kolmannelle sektorille. Myös muut valtiojohtoiset yhteiskuntapoliittiset toimet ovat edistäneet kansalaisyhteiskunnan ammattimaistumista: Kun kuntien itsehallintoa lisättiin 1990-luvun alussa, ne alkoivat ulkoistaa hyvinvointipalvelujaan. Samalla valtion rahoitusosuutta siirrettiin sote-alan järjestöjä tuolloin rahoittaneelle Raha-automaattiyhdistykselle (RAY.) Kuntien valtionosuusuudistuksen jälkeen erityisesti kunnat alkoivat ostaa lakisääteisiä julkisia palveluita kolmannen sektorin organisaatioilta, mikä lisäsi niiden tarvetta palkatulle työvoimalle. Kunnat olivat myös mukana perustamassa kolmannen sektorin organisaatioita uusien yhteistyömallien luomiseksi. Tähän kuntia innoitti myös Suomen jäsenyys EU:ssa sekä sen mukanaan tuomat EU-rahoituksen mahdollisuudet, jossa rakennerahastot ja yhteisörahastot jakoivat hankerahaa järjestöjen haettavaksi.

Järjestöt ovat alkaneet toimia entistä enemmän markkinalogiikan mukaisesti. Sote-sektorin palveluiden kysynnän kasvu on houkutellut alalle entistä enemmän yksityisiä yrityksiä. Verohallinnon tulkinnan mukaan järjestöt saattavat kilpailla samoilla markkinoilla näiden yksityisten yritysten kanssa, jolloin niitä ei enää pidetä yleishyödyllisinä toimijoina, mikä poistaa näiltä järjestöiltä verovapauden. Verovapauden lisäksi kolmannen sektorin tukien on katsottu vääristävän kilpailua, ja RAY alkoikin 2000-luvulla kannustaa järjestöjä yhtiöittämään toimintansa. Yhtiöittämistä on tapahtunut paljon erityisesti sote-sektorilla.

Järjestöjen “markkinoitumista” edistää järjestöjen mukaan myös Suomen tiukka tulkinta EU:n kilpailulainsäädännöstä, joka pakottaa järjestöt julkisissa kilpailutuksissa samalle viivalle kilpailemaan yksityisten palveluntarjoajien kanssa. Valtio on myös puskenut järjestöjä tehostamaan toimintaansa ja julkisten resurssien käyttöä kannustamalla niitä fuusioitumaan ja keskittämään toimintaansa, mikä on esimerkiksi liikuntasektorilla herättänyt kriittistä keskustelua siitä, ohjaako järjestöjä enää kansalaistoiminnan logiikka vai pikemminkin yksityisen sektorin toimintatavat.

Kaiken kaikkiaan valtionhallinnolla on siis ollut tärkeä rooli kansalaisyhteiskunnan organisaatiorakenteen muovaamisessa.

Ohjaako rahoittaja toimintaa liikaa?

Toinen järjestöjen tutkimushankkeen haastatteluissa esiin nostama huoli koskee autonomiaa. Autonomia tarkoittaa järjestöille sitä, että ne saavat itse määrittää toimintansa tarkoituksen, tavoitteet ja toimintamallit. Järjestöt ovat kysyneet, miten autonomia toteutuu, jos rahoittavat viranomaiset puuttuvat yksityiskohtaisesti niiden toimintaan ja tavoitteisiin.

Haastateltujen järjestöjen mukaan rahoittajat ovat viime vuosina alkaneet entistä tiukemmin seurata avustusvarojen käyttöä. Taustalla on kaksi merkittävää syytä: Valtiontalouden tarkastusvirasto huomautti vuonna 2012 OKM:lle, että sen pitäisi valvoa veikkausvarojen käyttöä entistä tarkemmin, minkä mukaan ministeriö myös alkoi toimia. Sosiaali- ja terveysjärjestöjen puolella taas vaikuttaa avustusten myöntämisen siirtyminen RAY:stä STEA:an. RAY:ssä avustusesityksiä olivat tekemässä myös järjestöjen edustajat, kun taas STEA:n esitykst tehdään STM:ssä virkavastuulla. Valtion rooli on siis vahvistunut sote-avustuksista päätettäessä.

Järjestöjen esiin nostamia ongelma on esimerkiksi, että avustuksia on hankkeistettu sen sijaan, että järjestöt itse päättäisivät, mitä tekevät saamallaan rahoituksella. Rahoituksen hakeminen ja raportointi koetaan tarpeettoman byrokraattiseksi ja aikataulut ja ohjeistukset paikoin epäselviksi.

Raskas byrokratia ja monimutkaiset hakuprosessit voivat entisestään keskittää kansalaisyhteiskuntaa, jos uudet, pienet toimijat eivät kykene hakemaan rahoitusta.

Edellä mainitut ongelmat ovat sosiaali- ja terveysalan järjestöille teetetyn järjestöbarometrin mukaan yleistyneet viime vuosina, mutta kokonaan uutena haasteena kyselyssä nousi se, että 15% vastaajien mielestä rahoittaja ei ymmärrä järjestöjen työn luonnetta. Kaiken kaikkiaan vuoden 2018 järjestöbarometrissa enää 58% vastanneista sote-alan järjestöistä koki autonomiansa riittäväksi, kun vastaava luku vuonna 2016 oli 80%.

Kun julkiset viranomaiset myöntävät julkisia veikkausvoittovaroja kolmannen sektorin toimijoille, niiden tulee luonnollisesti valvoa varojen käyttöä ja sen tuloksellisuutta.

Kolmannen sektorin vastuuvelvollisuuden ei pitäisi kuitenkaan olla vain tilivelvollisuutta rahoittajalle, vaan vastuullisuutta myös jäsenten, työntekijöiden, mahdollisten asiakkaiden suuntaan ja järjestön toiminnan tarkoitukselle.

Järjestöt peräänkuuluttavat kaksisuuntaista suhdetta, jossa myös rahoittaja toimii vastuullisesti esimerkiksi niin, että rahoituspäätökset tulevat ajoissa eivätkä tulkinnat varojen oikeasta kohdentamisesta muutu jatkuvasti.

Kansalaistoiminta ei katoa, mutta muuttaa muotoaan

Järjestöjen toiminnan ammattimaistuminen ja tehostuminen ei ole itsessään huono asia. On kuitenkin huolestuttava kehityssuunta, jos järjestöt ajautuvat entistä enemmän julkisen sektorin palveluntuottajiksi tai yksityisten yritysten logiikalla toimiviksi toimijoiksi. Silloin järjestöjen luonne yhteiskunnallista muutosta ja uusia avauksia tekevinä toimijoina uhkaa heikentyä. Jos kansalaiset eivät enää kohtaa järjestötoiminnassa vaan ne pyörivät enenevästi “ammattikansalaisten” voimin, niiden tärkeä rooli sosiaalisen koheesion luojana ja merkityksellisyyden tuojana ihmisille saattaa rapautua.

Kansalaisten yhteistoiminta kansalaisyhteiskunnassa tuskin katoaa mihinkään, mutta se voi muuttaa muotoaan.

Vapaamuotoinen, verkostoihin pohjaava ja virallisten instituutioiden ulkopuolella “neljännellä sektorilla” tapahtuva kansalaistoiminta näyttääkin houkuttelevan ihmisiä yhä enemmän mukaan samalla, kun järjestöt ammattimaistuvat. Järjestöillä onkin edessään tasapainoilua ammattimaistumisen paineen ja toisaalta spontaania ja epämuodollista toimintaa kaipaavien kansalaisten toiveiden välillä.

Teksti: Julia Jousilahti, Demos Helsinki

Kirjoitus pohjautuu Valtioneuvoston tutkimus- ja selvitystoiminnan alla tehtävään Kansalaisyhteiskunnan tila ja tulevaisuus jälkiteollisen ajan yhteiskunnassa -tutkimushankkeen väliraporttiin (Ruuskanen, P. ja Faehnle, M. 2019.)

Lisää kommentteja