Lainvalmistelun laatu nousee aika ajoin julkiseen keskusteluun; mikä onkin ehdottoman tärkeää lainsäädännön ollessa tärkein keino ohjata yhteiskuntaa kohti asetettuja tavoitteita. Ajatus lainsäädännön ohjausvoimasta – instrumentaalisuudesta – tarkoittaa lainvalmistelun kannalta sitä, että valmistelussa tulee pohtia erilaisia sääntelykeinoja ja ennen kaikkea arvioida sääntelykeinojen tuottamia vaikutuksia suhteessa asetettuihin tavoitteisiin.
Tärkeimmäksi keinoksi lainvalmistelun laadun parantamiseksi on tunnistettu – niin kotimaassa kuin ulkomaillakin – vaikutusten arviointien laadun parantaminen. Vaikutusten tunnistamista on pyritty parantamaan, uusia arvioitavia vaikutuslajeja kuten ympäristö- ja lapsivaikutukset on nostettu esille, arviointimenetelmiä on kehitetty esimerkkeinä toimenpiteistä vaikutusten arvioinnin parantamiseksi.
Suomessa lainvalmistelun laatua valvoo muutama taho: säädösehdotuksen lakiteknistä tasoa oikeusministeriön laintarkastusosasto, säädösehdotuksen perustuslainmukaisuutta perustuslakivaliokunta ja oikeuskansleri. Vaikutusten arviointien laadun valvonta on aikaisemmin jäänyt kokonaan ministeriön itsensä ja eduskunnan valiokuntien vastuulle – melko huonolla menestyksellä.
Lainvalmistelun laadun parantamiseksi valtioneuvoston yhteyteen perustettiin vuonna 2016 lainsäädännön arviointineuvosto. Arviointineuvoston pääasialliseksi tehtäväksi kahden ensimmäisen toimintavuoden aikana on muodostunut lausuntojen antaminen hallituksen esityksien luonnoksista. Ministeriöissä arviointineuvoston kannanotot tulisi ottaa huomioon ennen eduskuntakäsittelyä. Lisäksi neuvosto voi tehdä aloitteita lainvalmistelun laadun, erityisesti vaikutusarviointien laadun ja arviointitoiminnan parantamiseksi. Myös vaikutusten jälkikäteinen seuranta voi kuulua neuvoston toimenkuvaan. Nämä tehtävät ovat jääneet kokonaan toteutumatta arviointineuvoston työssä.
Vuoden 2018 alussa käynnistettiin valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan hanke, jonka tavoitteena on arvioida arviointineuvoston toimintaa ja toiminnan onnistumista kahden vuoden jälkeen toiminnan aloittamisesta. Tässä vaiheessa hanketta voidaan nostaa esille muutama havainto arviointineuvoston toiminnasta. Arviointineuvosto on antanut tähän mennessä 41 lausuntoa. Lausunnoissa tuodaan esille systemaattisia puutteita vaikutusten arvioinnissa: vaikutusten kohdentumisen arvioinnissa on paljon puutteita, samoin vaihtoehtoisten sääntelykeinojen arvioinnissa. Arviointineuvosto peräänkuuluttaa enemmän numeerista arviointia sekä kustannusten ja hyötyjen kokonaisvaltaisempaa vertaamista.
Näyttää siltä, että ministeriöt pyrkivät huomioimaan hyvin arviointineuvoston kannanotot, vaikka säädösehdotuksen viimeistelyvaihe onkin usein melko kiireinen. Suurin vaikutus arviointineuvoston toiminnalla toivotaan kuitenkin olevan pitkällä aikavälillä, kun ministeriöt oppivat tunnistamaan paremmin lainvalmistelun vaatimukset ja huomioimaan ne omassa säädösvalmistelussaan. Arviointineuvoston kannattaisikin miettiä, miten se pystyy viestittämään ministeriöille yleisimmistä puutteista lainvalmistelussa. Seminaarit ja keskustelutilaisuudet ministeriöissä olisivat tapoja, joilla arviointineuvoston näkemyksiä voidaan viestiä eteenpäin.
Arviointineuvoston toiminnan kehittämisessä tulee miettiä myös neuvoston resurssien kohdentamista: pitäisikö arviointineuvoston arvioida myös lainvalmistelun laatua EU-sääntelyyn vaikuttamisen vaiheessa ja mikä rooli arviointineuvostolla on vaikutusten jälkikäteisten arviointien tekemisessä tai arvioimisessa? Tämä tarkoittaisi osaltaan säädösehdotuksista annettujen lausuntojen vähentämistä.
Teksti: Anssi Keinänen, lainsäädäntötutkimuksen professori, Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitos
Kuvituskuva: stm.fi
