Monen lainvalmistelua tekevän virkamiehen mielestä valmistelun aikataulut ovat usein liian tiukkoja ja valmisteluun ei ole varattu ministeriöissä riittävästi resursseja. Tämä voi heikentää lainvalmistelun avoimuutta ja laatua. Virkamiesten mielestä tiukat aikataulut johtavat muun muassa siihen, että ohjeellisia lausuntoaikoja ei voida aina noudattaa, sidosryhmiä ei ehditä kuulla kovin laajasti ja vaikutusarvioinnit joudutaan tekemään liian nopeasti.Virkamiesten näkemyksiä selvitettiin Helsingin yliopistolla Kaikki mukaan? Avoin hallinto ja uudet osallistumismuodot -tutkimushankkeessa.
Hankkeessa haastateltiin yhteensä kahtakymmentä säädösvalmistelua tekevää virkamiestä kymmenestä eri ministeriöstä vuonna 2016. Hanke toteutti myös kyselyn, johon vastasi 256 säädösvalmisteluun osallistuvaa ministeriöiden virkamiestä vuodenvaihteessa 2015–2016.
Kyselyyn vastanneista virkamiehistä 62 prosenttia oli jokseenkin tai täysin eri mieltä siitä, että valmisteluun on varattu ministeriössä yleensä riittävästi resursseja. Vain alle viidennes koki, että resursseja on riittävästi.
Esimerkiksi haastateltu valtiovarainministeriön virkamies kertoo, että yhdellä valmistelijalla voi olla samanaikaisesti neljä hanketta, jotka pitää sovittaa yhteen. ”Ylityötä, palkatonta ylityötä tehdään paljon”, hän kertoo. Liikenne- ja viestintäministeriön virkamiehen mukaan aina puhutaan, ”että lainvalmistelu on keskeistä, ja pitää olla riittävät resurssit”, mutta ”arjessa me tappelemme aina sen kanssa, että ei ole.”
Osa kertoo, että eläkkeelle jääneiden tilalle ei välttämättä palkata uusia työntekijöitä. Samalla työmäärän kuitenkin koetaan kasvaneen: ”Meillä on niin jotenkin hirveästi lisääntynyt tämä valmisteltava, tai tehdään entistä enemmän näitä hankkeita”. Myös Säädöspolitiikan yhteistyöryhmä on kiinnittänyt huomiota säädösvalmistelun resursseihin.
Moni kertoo, että valmistelua tehdään usein kovalla kiireellä, kun samaan aikaan valmistelun aikataulut ovat välillä liian tiukkoja. Tiukat aikataulut vaikeuttavat esimerkiksi ohjeellisten lausuntoaikojen noudattamista. ”Jos se koko hankkeen valmisteluaika on kahdeksan viikkoa, niin siitä on vaikea irrottaa kuulemiselle sitä koko aikaa”, eräs virkamies kertoo. Säädösvalmistelun kuulemisohjeen mukaan lausunnonantajille tulisi antaa vastausaikaa vähintään 6-8 viikkoa.
Myös vaikutusten arvioinnista voidaan joutua tinkimään. Kokenut lainvalmistelija kertoo, että aikapulan vuoksi ”valitettavan useasti näitä henkilövaikutuksia tai muuta joudutaan, tavalla tai toisella vähän vetämään hihasta”. Oikeusministeriön antamien ohjeiden mukaan valmistelussa tulisi arvioida muun muassa lakien vaikutuksia julkiseen talouteen, viranomaisten toimintaan ja ympäristöön.
Kiire saattaa ylipäätään rajoittaa sitä, miten paljon valmistelussa kuullaan kansalaisia ja sidosryhmiä kuten järjestöjä. Kyselyyn vastanneista virkamiehistä noin puolet koki, että valmistelun aikataulut ovat usein niin tiukkoja, että sidosryhmiä ei ehditä kuulla kovin laajasti. Erään virkamiehen mielestä välillä joudutaan valitsemaan ”tarkoituksenmukaisimpien” kuulemiskeinojen sijasta ne, jotka ovat aikataulun puitteissa mahdollisia toteuttaa. Esimerkiksi työryhmiä, jotka moni virkamies kokee valmistelussa varsin hyödylliseksi, ei ole aina aikaa perustaa.
Vaikka kiire ja niukat resurssit vaivaavat virkamiehiä varsin laajasti, kaikkien mielestä ne eivät kuitenkaan kavenna merkittävästi esimerkiksi sidosryhmien kuulemista valmistelussa. Osa kertoo, että vaikka kiire pakottaa priorisoimaan, juuri kuulemisesta ei kannata tinkiä. Jos sidosryhmien näkemyksiä ei kuulla valmistelun riittävän aikaisessa vaiheessa, voi tämä kostautua lausuntokierroksella tai eduskuntavaiheessa. Loppuvaiheessa esiin tulleita ongelmia voi olla työläämpi korjata. Tämä ei kuitenkaan välttämättä edellytä kaikille kansalaisille ja sidosryhmille avoimia kuulemisia, vaan osan mielestä näyttäisi riittävän, että valmistelussa kuullaan tärkeimmiksi koettuja viranomaisia, asiantuntijoita ja eturyhmiä.
Mistä kiire johtuu?
Osa virkamiehistä koki, että tiukat aikataulut ovat usein poliitikkojen asettamia. Esimerkiksi yhden virkamiehen mukaan poliitikot ovat ”usein sitä mieltä, että juu riittää vaikka viikon lausuntoaika”. Toinen virkamies kertoo, että ministerit eivät tunnu aina edes pitävän kuulemista tarpeellisena: ”Tälläkin hetkellä on vähän sillä lailla, että mihin te sitä tarvitsette, että se on turhaa, ja ylipäätään joku lausuntokierros, sekin on, että no, käyttäkää kaksi viikkoa siihen.” Osa kokee, että ministeriön johto ei vain ymmärrä, miten paljon aikaa hyvän valmistelun eri vaiheet kestävät: ”Valitettavasti meillä ei päättäjät tajua kuinka paljon aikaa itse asiassa hallituksen esityksen kirjoittaminen vie”. Eräs virkamies ehdottaa ratkaisuksi hankesuunnitelmaa, jossa eri valmisteluvaiheet on kuvattu läpinäkyvästi ja valmistelun edellyttämä aika tulee siten ministeriön johdon tietoon.
Toinen kiirettä lisännyt tekijä näyttäisi olevan EU, jonka valmisteluprosessien aikatauluihin Suomessa ei oikein pystytä vaikuttamaan: ”Usein on aika kiireellinen aikataulu, koska hallituksellakin on tietty aika käytettävissä, ja EU-puolella se vaan menee sitä tahtia mitä se menee siellä”. Yhden virkamiehen mielestä Suomen liittyminen EU:hun toi ylipäätään lisää työtä, mutta valmisteluun ei kuitenkaan tunnuttu samalla annettavan lisäresursseja.
Osa virkamiehistä kokee, että valmistelijoita ei yksinkertaisesti ole riittävästi:
”Tällä hetkellä juuri meillä on ihan vajaa miehitys, kun tämä on tämä valtion taloudellinen tilanne mikä on, niin siinä on vähän sellaista nähtävissä, ja se on muuallakin kun meillä […] Kyllä siinä täytyy, nyt on jo täytynyt ruveta vähän tekemään sitä priorisointia, että mitkä hankkeet ja asiat hoidetaan ensin, ja mitkä sitten, jos on aikaa.” (Oikeusministeriön virkamies)
Tässä on tuotu esille valmistelijoiden näkökulmaa, mutta olisi kiinnostavaa tietää, mitä ministeriöiden ylin poliittinen ja virkamiesjohto näistä asioista ajattelee. Sikäli kuin tässä kuvatut kertomukset pitävät paikkansa, miksi asiat on saatava niin kovalla kiireellä eduskuntaan? Luovatko kenties media ja äänestäjät niin kovia paineita, että huolelliseen lainvalmisteluun ei löydy aikaa?
Teksti: Juho Vesa, Helsingin yliopisto
Kuvat: Tuuli Rajavuori (henkilökuva) ja flickr.com
Tässä blogissa on esitelty eräitä Kaikki mukaan? Avoin hallinto ja uudet osallistumismuodot -hankkeen alustavia tuloksia. Hankkeen loppuraportti julkaistaan joulukuussa 2016. Virkamiesten näkemysten lisäksi hankkeessa selvitettiin järjestöjen näkemyksiä laajan kyselyn sekä haastattelujen avulla.
