Vuonna 2015 toimintansa aloittaneen hallituksen yksi kärkihankkeista (hallituksen toimintasuunnitelma, s. 58) koostuu säädösten sujuvoittamisesta. Tavoitteisiin kuuluvat muun muassa sääntelyn nettomääräinen vähentäminen, turhan sääntelyn purkaminen ja hallinnollisen taakan keventäminen. Tämä blogi on osa kevään 2017 ja helmikuun 2018 välisenä aikana toteutettua VN TEAS-hanketta ”Sääntelytaakan vähentäminen yksi yhdestä -periaatetta soveltamalla”.
Hankkeessa kokeiltiin ja kelpoistettiin työ- ja elinkeinoministeriössä kehitettyä yksi yhdestä -laskentamallia, jota koskevien kokeilujen tulokset ministeriö julkisti vuoden 2017 lopulla julkaisemassaan raportissa.
Suomen yksi yhdestä -arviointimetodin peruspiirteet
Suomessa omaksutun tulkinnan nojalla yksi yhdestä -periaate tarkoittaa sitä, että sääntelyn johdosta sen määrätyille kohteille aiheutuvat tietyt kustannusten lisäykset tulisi kompensoida purkamalla sääntelyä siten, että kustannukset laskisivat lisäyksiä vastaavan määrän. Tarkoituksena ei sen sijaan ole kumota kappalemääräisesti yhtä monta sääntelyä, säädöstä tai säännöstä kuin uusia sääntelyitä, säädöksiä tai säännöksiä tulee voimaan.
Suomi kuuluu niihin lukuisiin maihin, joissa tarkoituksena ei ole kohdistaa sääntelystä johtuvien kustannusten nousujen kompensointia nimenomaan niille tahoille, joille kompensoitavat kustannukset aiheutuvat. Tämän rajoituksen syihin kuuluvat vaikeudet laskea yksittäisten sääntelyn kohteiden kustannusten lisäysten ja vähennysten erotusta tai suhdetta. Näköpiirissä Suomessa on yleismaailmallisesti tavanomainen kustannusten lisäysten tasoittaminen hallinnonaloittain.
Konkreettisesti yksi yhdestä -periaate tarkoittaa Suomessa samalla sitä päämäärää, että sääntelyn määrätyille kohteille aiheutuvat tietyt kustannukset jäädytettäisiin määrältään. Tarkoituksiin kuuluu lisäksi laskea ja seurata sääntelyn johdosta aiheutuvien tiettyjen kustannusten lisäysten ja sääntelyn purkutoimista aiheutuvien kustannusvähennysten nettojäämää. Tavoitteena on ”nollata” nettojäämä ajoittain kunkin niistä jaottelun sisällä, joiden piirissä jäämälaskentaa harjoitettaisiin. Tuollaisia jaotteluita olisivat siis lähinnä hallinnonalat. Kansainvälisesti esiintyy sellaisia ”nollausaikajänteitä” kuin 24 kuukautta 36 kuukautta sekä vaalikautta vastaava ajanjakso. Suomessa aikajänne on vielä ratkaisematta.
Hyödyt ja kustannukset, kustannukset suhteessa hyötyihin vai pelkät kustannukset?
Taloustieteellinen kustannus-hyötyanalyysi esitetään usein sääntelyvaikutusten arvioinnin ihanteelliseksi taustametodiksi. Sitä sovellettaessa sääntelyä arvioidaan sillä perusteella, mikä on siitä aiheutuvien yhteiskunnallisten hyötyjen ja sen yhteiskunnallisten kustannusten suhde tai erotus. Muut sääntelyn myönteiset vaikutukset kuin yhteiskunnalliset hyödyt ja muut kielteiset vaikutukset kuin yhteiskunnalliset kustannukset jätetään tarkastelusta pois. Taloustieteestä juontuu myös kustannus-vaikuttavuusanalyysi. Sitä käyttäen selvitetään joko se, toteutuuko sääntely minimikustannuksin, tai se, saadaanko sääntelyn kustannuksilla aikaan maksimaaliset hyödyt. Jos sääntelyn myönteiset vaikutukset oletetaan tunnetuiksi tai otetaan tarkasteluun sellaisinaan esimerkiksi asetettujen tavoitteiden mukaisina, sääntelyvaikutusten arviointi yksinkertaistuu arvioinniksi siitä, minimoituvatko sääntelyn kielteiset kustannusvaikutukset eli sen yhteiskunnalliset kustannukset.
Kustannus-hyöty- ja kustannus-vaikuttavuusanalyysien toteuttaminen ja niiden tulosten soveltaminen on käytännössä haastavaa. Käytännössä pikemminkin kunkin maan parlamentti ja parlamentaristisissa maissa parlamentille poliittisesti vastuunalainen hallitus määrittelevät sääntelyn aiotut myönteiset vaikutukset ja ottavat kantaa sääntelyn odotettaviin kielteisiin vaikutuksiin.
Käytännössä kaikki sellaisille perustoille kuin yksi yhdestä -periaatteelle rakentuvat sääntelyvaikutusten arviointimetodit – mukaan lukien kaksi yhdestä- tai kolme yhdestä -metodit – koostuvat pelkästään sääntelyn johdosta joillekin sen kohteille aiheutuvien tiettyjen kustannusten laskennasta. Sen enempää kustannus- hyötyanalyysin kuin kustannus-vaikuttavuusanalyysin sijoittaminen noiden metodien taustalle on mahdotonta.
Mitä kustannuksia yksi yhdestä -metodeja sovellettaessa lasketaan?
Monissa maissa yksi yhdestä -kustannusanalyysin ja -arvioinnin tai muodoltaan sitä vastaavan kaksi yhdestä- tai kolme yhdestä -tarkastelun kohteina ovat vain tai pääasiassa yritykset. Eräissä maissa kuten Saksassa ja Ranskassa arvioinnin alaan sijoittuu myös muita tahoja kuten kansalaiset, kansalaisjärjestöt ja itsehallinnolliset julkisen hallinnon tasot. Suomessa yksi yhdestä -laskennan ja -arvioinnin kohteiksi on tarkoitus ottaa vain yritykset.
Yksi yhdestä -arviointimetodein ja niitä muistuttavin metodein lasketaan vähintään sääntelyn johdosta sen kohteille asetettujen informointivelvollisuuksien johdosta aiheutuvia juoksevia kustannuksia eli juoksevaa osaa kustannuserästä nimeltä hallinnolliset taakat, englanniksi administrative burdens. Useimmissa maissa laskennan alaan sisältyvät myös mainittunen velvollisuuksien tullessa voimaan aiheutuvat kertaluonteiset kustannukset. Ratkaisevan laajennuksen yksi yhdestä -arviointimetodien alaan muodostaa se, että joissakin maissa lasketaan myös sääntelyn aiheuttamista sen kohteiden käyttäytymisen muutoksesta aiheutuvia kustannuksia. Kysymyksessä ovat niin sisällölliset noudattamiskustannukset, substantive compliance costs.
Teknisesti helppoa ja yksinkertaista on edellä tarkastelujen erien tai osan niistä lisäksi ottaa laskelmiin mukaan myös ne suoranaiset kustannukset, joita sääntelyn kohteilta kenties peritään lakisääteisinä maksuina kuten lupa- tai tarkastusmaksuina. Noiden kustannusten laskeminen on kuitenkin kansainvälisesti harvinaista. Sääntelystä aiheutuvia harmikustannuksia, harm costs tai irritation costs, ei tiettävästi lasketa missään maassa sovelletussa yksi yhdestä -arviointimetodiikassa. Sääntelystö aiheutuvia epäsuoria kustannuksia ei lasketa missään tiedossa olevassa hallinnolliseen käyttöön päässeessä metodissa.
Yksi yhdestä -arvioinnin toimeenpanon haastavuus
Monet sääntelyvaikutusten arviointimetodit mukaan lukien yksi yhdestä -metodit ovat työläitä soveltaa. Tästä aiheutuu koulutustarvetta, jonka tyydyttäminen riippuu käytettävissä olevasta rahasta ja ajasta. Uusien metodien käyttöönottoa on myös tarpeen seurata ja toteuttaa tarpeen vaatiessa korjauksia metodien yksityiskohtiin.
Kansainvälisissä selvityksissä on tultu siihen tulokseen, että sääntelyvaikutusten arvioinnin laskennallisia menetelmiä on niitä hallinnollisesti sovellettaessa välttämätöntä täydentää. Tällöin tulevat kysymykseen esimerkiksi ajoittaiset kysely- ja kohdennetut haastattelututkimukset, laskennallisten menetelmien sovellusten toteuttaminen toimialoittain sekä asiantuntijapaneelit, joissa laskennallisia tuloksia validoidaan sidosryhmäpalautteen avulla.
Näköpiirissä on Suomessa ollut se mahdollisuus, että annettaisiin erityiset ohjeet sääntelyvaikutusten yksi yhdestä -arvioinnista. Voimassa olevien hallituksen esitysten vaikutusarviointiohjeiden alhainen tosiasiallinen noudattamisaste nostaa kuitenkin esiin kriittisiä kysymyksiä. Yhtäältä uusien arviointiohjeiden soveltaminen ei kenties muodostu laajaksi, ellei ohjeita saateta voimaan ankarasti sanktioitujen uhkien pelotteella. Toisaalta erityisen valvontahallinnon rakentaminen yksittäisten ohjeiden noudattamiseksi olisi ylimitoitettua. Erityisen suotavaa olisi nostaa mainittujen vaikutusarviointiohjeiden noudattamisohjetta, jotta yksi yhteen -laskenta ja arviointi voitaisiin asettaa alaltaan oleellisesti laajempiin arvioinnin kokonaisyhteyksiin ja jotta voitaisiin turvata se, ettei keskityttäisi yksipuolisesti vain osalle sääntelyn kohteille aiheutuviin tiettyihin kustannuksiin.
Teksti: Pertti Ahonen
