Valtioneuvoston selvitys ”Merenpohjan mineraalien hyödyntämisen lainsäädäntö ja kehittäminen” on edistynyt keskellä EU-lähtöistä hankkeiden kestävyyskriteerien sekä kriittisten mineraalien sääntelyn murrosta. Hyödyntämisen kriteerit ovat erilaisia meriympäristöön vaikuttavissa ja toisaalta vain merenpohjan sisustaan vaikuttavissa hankkeissa.
Merenpohjan noduulien hyödyntämisen sääntely eroaa merenalaisten kaivosten sääntelystä. Ruoppausmassojen, kaivannaisjätteiden ja muiden jätteiden sääntelylle selvennetään rajapintoja. Sääntely meren eri osa-alueilla eroaa myös suuresti. Näkemämme yksi meri on oikeudellisesti illuusio. Tutkimuksella kehitetään koordinaatteja sääntelyn selventämiseksi poliittista päätöksentekoa varten.
Merenpohjan mineraalien sääntely vielä mielikuvitustasolla
Selvityshenkilö, OTT Pekka Vihervuori, katsoi raportissaan ”Kaivostoimintaa ohjaavan lainsäädännön toimivuuden arviointi - Valto (valtioneuvosto.fi)”, että merenpohjan mineraalien hyödyntämiseen sovellettavan lainsäädännön suhde muun lainsäädännön soveltamiseen on epäselvä. Ovatko lakien keskinäissuhteet yksiselitteisiä maa-alueilla? Eivät nekään ole ja vaikka maa- ja merialueiden sääntelyä ei täysin voi erottaa toisistaan, erityisenä tutkimuskohteenamme on merenpohjan ja sen sisustan mineraalien hyödyntäminen. Merialueilla on paljon soveltamiseen vaikuttavaa maa-alueista poikkeavaa kansainvälistä, EU-oikeudellista ja kansallista sääntelyä.
Vihervuoren selvityksen jälkeen sääntely on jatkunut vilkkaana kaikilla tasoilla ja se vaikuttaa myös merialueen mineraalien hyödyntämiseen, josta on hyvin rajallisesti käytännön kokemusta. Suomessa jotkut kaivokset ovat aikoinaan jatkuneet merialueelle, kun sääntelykehys oli vielä varsin yksinkertaista. Suomen tai EU:n alueella ei ole tällä hetkellä kaivoksia merialueilla. Ruotsissa on vireillä merenpohjan mineraalien hyödyntämiseen tähtäävä hanke, joka ei kuitenkaan ole kaivostoimintaa. Koska merenpohjan mineraalien hyödyntämishankkeet ovat vielä enemmän mielikuvitusta, on myös selvityksen case-esimerkit louhittava teoreettisesti päissämme.
Mehiläisiltä mallia
Merenpohjan mineraalien hyödyntämistä koskevan oikeudellisen tutkimuksen tavoitteena on esittää tutkittuun tietoon perustuvia ja jatkuvassa muutostilassa olevaan sääntelyyn perustuvia koordinaatteja, joita voidaan hyödyntää demokraattisessa päätöksenteossa.
Mehiläisiä koskevassa tutkimuksessa havaittiin aikoinaan, että mehiläiset löysivät demokraattisessa mehiläistanssissa oikean suunnan kukkakedoille ja pesäpaikalle. Monet mehiläistiedustelijat tanssivat suristen löytämiensä paikkojen koordinaatit. Muut mehiläiset yhtyivät parhaimman ratkaisun löytäneen mehiläistiedustelijan tanssiin. Kyse oli yhdyskunnan selviytymisestä, joten demokraattiset päätökset perustuivat tietoon ja kollektiiviseen ymmärrykseen kestävimmästä kehityksestä.
Ihmisellä on vielä matkaa mehiläisten demokratiaan, mutta tutkimustyössä hyödynnetään eri alojen asiantuntijoiden, ministeriöiden, yritysten ja muiden intressitahojen asiantuntemusta ja kokemuksia. Myös tutkijoiden tehtävänä on tarkastella ja ottaa huomioon perusteltuja näkökulmia ja esittää paras näkemyksensä kestävimmistä koordinaateista.
Kysely: merenpohjan mineraalien hyödyntämiselle kriteerit
Viranomaisille, tutkijoille, rannikkoseudun maakuntaliitoille ja ELY-keskuksille sekä kunnille osoitetun kyselyn tulosten mukaan merialueilla toteutettavissa hankkeissa ei ole havaittu päällekkäisiä tai tarpeettomia lausuntopyyntöjä, joskaan tietoa muiden lausunnoista ei ole ollut. Pääosa koki, että Suomen aluevesien tai talousvyöhykkeen merialueiden merenpohjan pintamateriaalien ja niiden alaisen kallioperän koostumuksen selvittämisen tulisi olla sallittua. Merenpohjan mineraalien hyödyntämisessä tulisi huomioida myös muu käyttö, kuten luontoarvot ja virkistyskäyttö. Vastauksissa tunnistettiin varsin kattavasti lausuntojen pohjana käytettävät kutakin vastaajaa sitovat säännökset, suunnitelmat, ohjeet, sopimukset jne. Sääntelyn puutteita, päällekkäisyyttä tai muita kehittämistä vaativia seikkoja ei tunnistettu tai ei ollut viranomaistoiminnassa tarpeen harkita. Merialueen mineraalien hyödyntämisen ongelmista ei ole toisaalta voinut olla kokemusta. Varsinaisia aukkoja lainsäädännössä ei tunnistettu.
Asiantuntijahaastatteluista selkeyttä nykytilaan ja kehitysmahdollisuuksiin
Laajojen asiantuntijahaastattelujen perusteella on löydetty tulkintarajapintoja hankkeiden soveltamisaloihin ja edellytyksiin. Vapaamuotoisissa keskusteluissa saatiin tietoa myös tutkimuksen tarkoitukseen nähden arvokkaista epävarmuuksista. Erilaisia lupamenettelyjä on mahdollista yhdistää, kun ottaa huomioon tietoturvan tarpeet ja eri lupamenettelyjen tarkoitukset. Esimerkiksi tutkimustyö on pääosin samaa, vaikka lupia tarvitaan eri lakien nojalla. Myös hyödyntämisprosessi on pitkälti samaa, vaikka sitä tutkitaan eri lakien erilaisista näkökulmista ja samankaltaisilla hakemuksilla. Menettelyjä voi kehittää myös odottamatta ylikansallista talutusta. Kun sinänsä mittavat ja aikaa vievät selvitykset ovat riittäviä, puoltavat tai kieltävät ratkaisut hankkeista voidaan tehdä tehokkaasti myös merialueiden paikoin monipuolisessa ja eksoottisessa säädösympäristössä.
Tutkimuksen rajauksia ja ulottuvuuksia
Tutkimuksessa sääntelyä on tutkittu useiden rajausten ja lähestymistapojen avulla: alueellinen, oikeusjärjestelmätasoinen ja oikeusalakohtainen lähestymistapoja. Kaikkiin ulottuvuuksiin liittyy elinkeino-oikeudellisia, ympäristöllisiä ja lukuisia muita ulottuvuuksia.
Alueellisiin rajauksiin voi lukea Suomen sisäiset ja ulkoiset (aluemeri) aluevedet sekä talousvyöhyke. Yksityisillä ja yleisillä vesialueilla on omia rajojaan. Osa alueista on yhteisomistuksessa, osa yhdellä omistajalla, kansainvälisoikeudellisella talousvyöhykkeellä ei ole merenpohjan omistajaa. Omat rajansa löytyvät merienhoitoalueille ja vesienhoitoalueiden rannikkovesille, rannikkovesimuodostumien tyypittelyille ja luokittelun kohteena oleville vesimuodostumille, sisäisille kulkuvesille, kansainvälisille ja kansallisille väylille sekä meriliikenteen raportointialueille, maanpuolustukselle, kalastukselle, kaavoitus- ja merialuesuunnittelurajoille, suojelualueille jne. sekä lukuisille alueellisille hallinnollisille toimialueille erilaisine asiallisine toimivaltarajauksineen. Virtuaalisia rajoja on muitakin – kaikki on otettava huomioon merialueilla toteutettavissa hankkeissa.
Oikeusjärjestelmätasolla on eroteltava kansainvälinen taso ja siinä erityisesti merioikeusyleissopimus sekä kansainvälinen alussääntely ilmastosääntelyn tavoin omana sääntelyregiiminään, mutta myös Itämerensopimus ja muut kansainväliset sopimukset dumppausääntelyineen. EU-oikeudesta on otettava huomioon meri- ja rannikkovesien tilaan, luonnonsuojeluun, kaivannaisjätteisiin, kestävyyskriteereihin jne. liittyvän sääntelyn lisäksi kriittisiä mineraaleja koskeva sääntelyehdotus. Näistä on eroteltava erityisesti kansalliseen sääntelyyn kuuluvat kaivos- ja vesilait sekä kansainvälisen ja EU-oikeuden viitekehyksen mukaisesti annettava muu kansallinen sääntely.
Sääntelyn toimivuuden arviointi oikeusalakohtaisesti ei siten ole ongelmatonta. Entuudestaan oikeudenaloja on tietysti useampia, samoin lakien soveltamisalojen välillä häilyviäkin rajapintoja. Alueellisista ja asiallisista toimivaltarajauksistakaan ei ole pulaa. Kaikkea ei välttämättä voi selkeyttää vain kansallisilla ratkaisuilla, joita palvelemaan tutkimus ensisijaisesti on tarkoitettu. Kun katsomme ilta-auringossa rannalta merelle, emme näe näitä lukemattomia virtuaalisia rajoja ja reviirejä, joita ei voi sivuuttaa kehitettäessä merialueiden mineraalien hyödyntämisen lainsäädäntöä.
Uusia näkökulmia
Perinteisesti kaivoshankkeen toteuttaja on ollut se ’paha’, kun taas luonto ja ympäristö edustavat ’hyvää’. EU:n kriittisiä mineraaleja koskeva ns. CRM-asetusehdotus tuo tähän ajatteluun merialueillakin uuden tulokulman. CRM-asetuksen ns. CRM-hankkeista erotellaan strategisesti tärkeät ns. SCRM-hankkeet silloin, kun etu koskee useampaa kuin yhtä jäsenvaltiota. Strategisesti tärkeillä SCRM-hankkeilla, jotka tulisivat täyttämään hankekohtaiset kestävyyskriteerit, olisi myös status yleisen edun kannalta pakottavasta syystä – overriding public interest – toteutettavina hankkeina sekä ohituskaista määräaikoineen hankkeiden lupakäsittelyssä.
Mitä tämä merkitsee? Jatkossa ei olisi pahan ja hyvän välistä kamppailua vaan hyvää vastassa olisi vielä suurempi strateginen EU-hyvä, jolla vähennetään EU:n riippuvuutta sen ulkopuolelta tuotavista kriittisistä mineraaleista. Puuttuuko ehdotus valtion perustavanlaatuiseen oikeuteen päättää omista luonnonvaroistaan ja maankäytöstään? Ovatko Suomen kriittiset mineraalit jatkossa osa EU:n yhteistä raaka-aine-etua ja ohittaako yhteinen EU-etu Suomen kansallisen yleisen edun mukaisen syyn? Onko Suomelle kuuluvilla mineraaliluonnonvaroilla EU-asetuksella johdettava strateginen ohituskaista vain palvellessaan EU:n yhteisenä raaka-ainevarastona? Jatkuvan oikeudellisen muutostilan, yrityksien ja niiden toiminnan kestävyyskriteerien sekä tämänkään asetusehdotuksen vaikutuksia myös merialueen mineraalien sääntelyyn ei voi jättää huomiotta.
Ajankohtaisena tutkimushaasteena Itämeren mineraaleja hyödynnettäessä voidaan pitää jäte- ja kaivannaisjätesääntelyjen suhdetta maalla ja merellä, unohtamatta kansainvälisten sopimusten dumppauskieltojen asemaa lupamenettelyissä. Kansainvälinen sopimustoiminta ja EU-sääntely on ollut osin teoreettista, mutta paine merialueilla sijaitsevien mineraalivarojen hyödyntämiseksi on kasvanut.
Parasta ennen -päiväys ei ole kulunut umpeen monilta muiltakaan ajankohtaisilta haasteilta. Maalta, mereltä ja ilmasta kohdistetussa myllertävässä sääntelypommituksessa proaktiivinen ja kansallisia intressejä turvaava konstitutiivinen kehitystyö on pakostakin hieman odotustilassa.
Teksti: Tomi Rinne, Ramboll Finland Oy
Kuvituskuva: Michio Morimoto, flickr.com (CC BY 2.0) ja Bill Damon, flickr.com (CC BY 2.0)
