Katsaus: Systeeminen ohjaus voi auttaa valtiotoimijoita näkemään metsän puilta

Perinteiset valtion ohjauksen keinot ja toimintatavat, kuten budjetti- ja tulosohjaus, perustuvat hallinnonalakohtaiselle ja toimivaltaisuutta korostavalle yksittäisten toimijoiden, toimintojen ja järjestelmän osien ohjaukselle. Haasteeksi on muodostunut, että monet nykyiset ratkaisua vaativat yhteiskuntapolitiikan haasteet eivät enää ole ratkaistavissa perinteisellä valtionohjauksella yksittäisillä hallinnonaloilla, vaan edellyttävät kokonaiskuvaa ja toimijoiden saamista yhdensuuntaisiin toimiin yli organisaatiorajojen. Näin todetaan 21. elokuuta julkaistussa Policy Brief -katsauksessa.

Pitkään esillä olleita haasteita ovat ilmastomuutos tai nuorten syrjäytyminen, mutta vastaava havainto koskee koronakriisiä, jonka ratkaisu edellyttää terveysviranomaisten lisäksi siviiliturvallisuuden, huoltovarmuuden, yritystoiminnan, oikeusjärjestelmän jne. välillä.

Osana valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoimintaa toteutettavan OHJAUS2020 -hankkeen tavoite on tuottaa kokonaiskuva ja uusia tietoperusteisia työkaluja valtion ohjaustoiminnan nykytilan ymmärtämiseksi ja tulevaisuuteen suuntaamiseksi. Hankkeen ytimessä on tarve paremman ymmärryksen saamiseksi systeemisten ajattelu- ja toimintatapojen mahdollisuuksista osana valtionohjausta.

Systeemisyys on keino hahmottaa kokonaisuuksia ja niiden osien keskinäisriippuvuuksia, mikä voi parhaimmillaan auttaa päätöksentekijää hahmottamaan mihin ja miten ohjauksella voidaan vaikuttaa ohjauksen kohteena olevaan toimintaan, hallintajärjestelmiin sekä tätä kautta yhteiskuntapolitiikkaan.

Ohjauksen kannalta systeemisyydellä on merkitystä, koska vaikutukset eivät ole lineaarisia, vaan järjestelmät ja niiden osat reagoivat ohjaukseen usein vaikeasti ennustettavilla tavoilla, tasoittaen ja voimistaen vaikutuksia, mikä johtaa siihen, että pienillä teoilla saattaa olla suuret vaikutukset ja suurilla teoilla pienet vaikutukset. Valtion ohjauksessa   mukaan muun muassa organisaatiot, hallinnonalat, tulosvastuulliset yksiköt, henkilötyövuodet jne. ovat osa kompleksista vuorovaikutus- ja keskinäisriippuvuussuhteiden ja toimintaympäristön kokonaisuutta, jonka kehitys on usein vaikeasti ennustettavaa ja ohjattavaa.

Avaimet ilmiölähtöisempään ja systeemisempään hallintaan ovat jo olemassa

Systeemisyydestä on vahvoja merkkejä, kuten esimerkiksi Agenda2030-työssä, ilmiölähtöisen budjetoinnin kehittämisessä tai tilannekeskustoimintamallissa on nähty, mutta systeemisen ohjauksen keinojen laajempi käyttöönotto on vasta alkuvaiheessa.

Valmiudet siirtyä kokonaiskuvaa ja hallintojärjestelmien osien välisiä vuorovaikutuksia korostavaan systeemisempään ohjauskulttuuriin ovat ajattelun tasolla hyvät, mutta käytännön kannusteet puuttuvat. Ohjauksen tavat ja itse ohjausjärjestelmä ovat hajautuneet ja muuttuneet monikeskuksisemmiksi ja verkottuneemmiksi. Muutoksen avaimista tärkeimpiä ovat toimijoiden välinen yhteistyö ja sitä leimaava itseohjautuvuus, keskinäisriippuvuus ja yhdessä ratkaisujen löytäminen: valtiotoimijat (kuten ministeriöt tai virastot) ovat yhä riippuvaisempia yhteistyöstä kansainvälisesti ja kansallisesti, paikallishallinnon ja elinkeinoelämän kanssa.

Hankkeen aikana tehdyissä haastatteluissa ja tapaustutkimuksissa näkyy edelläkävijyyttä suhteessa uudella tavalla toimimiseen, vuorovaikutteisuuteen ja kokonaisvaltaisempaan ongelmanratkaisuun eri tasoilla, sekä ministeriöissä että niiden ohjaamissa virastoissa tai julkisen sektorin kentällä laajemmin (erityisesti kaupungeissa ja kunnissa). Edelläkävijöitä löytyy sekä ylimmän johdon, keskijohdon että hallinnon asiantuntijoiden keskuudesta. Perinteinen hallinnonalalähtöinen ohjauskulttuuri ja sen käytännöt ovat kuitenkin yhä hallitsevia.

Systeemisyys ei ole valtavirtaa ja se myös herättää vastustusta. Ei ole helppoa luopua tutuista ja turvallisista toimintamalleista. Ohjauksen muutokset ja systeemisemmät toimintamallit ovat ristiriidassa vallitsevien toimintamallien, toimivaltasuhteiden ja käytännön ohjausprosessien kanssa.

Systeemisyys vaikuttaa sekä julkisen sektorin rationaliteetteihin, tavoitteisiin, toimintatapoihin että prosesseihin. Organisaatio- ja yksilötasolla systeemisyys heijastuu vuorovaikutukseen, osaamisvaateisiin, vaikuttavuuden hahmottamiseen ja toimenpiteiden määrittelyyn: kun kokonaiskuva selkeytyy, on helpompi myös nähdä miten osat liittyvät toisiinsa ja miten osiin vaikuttamalla on mahdollisuus vaikuttaa kokonaisuuksiin.

Suomalainen hyvä hallinto vahvistuu poikkihallinnollisuudella ja systeemisyydellä

Hankkeessa tarkastelluissa tapaustutkimuksissa (aluehallinnon ALKU-uudistus, tilannekeskus-toimintamalli ja digitalisaation kärkihanke) systeemisyydestä on nähtävissä piirteitä, jotka edellyttävät dialogia ja verkostomaista yhteistyötä yli hallinnonalarajojen. Samalla toimenpiteiden kohteena olevien toimijoiden, ihmisten ja yhteisöjen ääni ja tarpeet ovat tulleet yhä vahvemmin esille. Systeemisyys vahvistaa tarvetta ymmärtää myös toimenpiteiden kohteiden tarpeita ja näkemyksiä. Kukapa haluaisi tuntea olevansa ohjauksen kohde, toimijuuden sijaan?

Suomen perinteinen menestystarina valtionhallinnon oikeudenmukaisuudesta, matalasta hierarkiasta, yhdenvertaisuudesta ja luottamukseen perustuvasta hyvästä hallinnosta on tänään tärkeämpi kuin koskaan. Samalla yhä ilmeisempää on myös, että se ei riitä enää, kun yhteiskunnan ongelmat monimutkaistuvat. Esimerkiksi ilmastokriisi ja uusimpana koronaviruksen aiheuttama yhteiskunnan laajuinen poikkeustila on tuonut esiin yhteiskunnan siilot, ohjauksen rajoitteet ja systeemisen johtamisen tarpeet. 

Policy Briefin analyysi perustuu kirjallisuuskatsaukselle, haastatteluille ja tapaustutkimuksille ja se pyrkii tuomaan syötteitä jatkokeskustelulle ja analyysille liittyen systeemisemmän toimintamallin edellytyksiin ja muutosmekanismeihin. OHJAUS2020-hanke jatkuu vuoden 2021 maaliskuulle ja hankkeen toisella toteutuspuolikkaalla keskitytään erityisesti ohjausmekanismien, -instrumenttien ja -mallien soveltuvuuden testaukseen käytännössä, eri hallinnonalojen ja ilmiöiden käytännön ohjauksessa.

Hanke toteutetaan osana valtioneuvoston vuoden 2019 selvitys- ja tutkimussuunnitelmaa ja sen toteuttavat MDI Oy, Vaasan yliopisto, Frisky & Anjoy Oy ja Demos Helsinki.

Lisätiedot:

johtava asiantuntija Kaisa Lähteenmäki-Smith, MDI Oy, [email protected]
finanssineuvos Katju Holkeri, valtiovarainministeriö, [email protected]